Democrazia compiuta: un simbolo per regolare i partiti

Chi studia i simboli dei partiti o è a caccia di novità da trasformare in notizie compie periodiche esplorazioni della banca dati dell'Ufficio italiano brevetti e marchi, per vedere se qualcuno ha avuto l'idea di depositare domande di marchio per emblemi tondi pronti a diventare simboli dei partiti (un malvezzo poco ragionevole e da vari punti di vista poco utile, ma ugualmente diffuso). A volte si cerca avendo obiettivi precisi, altre volte si scartabella senza particolari intenzioni, giusto per vedere se ci sono novità interessanti.

Capita così di imbattersi in una domanda di marchio che non può lasciare indifferente un costituzionalista, a maggior ragione se quel costituzionalista si occupa di partiti. L'occhio, infatti, cade inevitabilmente su un "marchio di forma rotonda, con cornice del tricolore della bandiera italiana, concentrica, lungo tutto il perimetro; sfondo celeste di tutta l'area delimitata dalla cornice tricolore. Scritta su tracciato circolare lungo il perimetro: 'Democrazia compiuta' nel carattere Century Schoolbook Bold, di colore blu; scritta nella zona centrale: 'una legge sui partiti art. 49' nel carattere Franklin Gothic Heavy, di colore rosso". Quella appena citata è appunto la descrizione del simbolo depositato come marchio ormai a novembre del 2020 - per la sola classe 41 (Educazione; formazione; divertimento; attività sportive e culturali) - dal cagliaritano Andrea Maria Pirro. 

Il messaggio che esce da questo emblema, per chi ha familiarità con il diritto costituzionale, è chiaro: l'art. 49 di cui si parla è quello della Costituzione, che recita "Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale". Per anni si è interpretato l'articolo intendendo che il "metodo democratico" fosse necessario e richiesto soltanto nel confronto tra un partito e l'altro e nell'azione sulla scena politica, parlamentare ed elettorale; ci si è ben guardati, invece, dall'applicare lo stesso requisito anche alla vita interna dei partiti, richiedendo che questi avessero una struttura e procedure decisionali democratiche, che - in particolare - garantissero diritti agli iscritti e dessero loro la possibilità di influire sulla selezione delle candidature alle elezioni. Alla Costituente si esclusero formule testuali che andavano in quella direzione (che sarebbe poi stata seguita in Germania e, più avanti, in Spagna e Portogallo, per fare qualche esempio) innanzitutto per l'opposizione del Pci, che non voleva rischiare di essere messo fuorilegge (o comunque fuori dal gioco politico) sulla base del proprio principio organizzativo del "centralismo democratico"; anche in seguito, in ogni caso, non si cercò mai seriamente di passare a un regime diverso, visto che in fondo anche agli altri partiti faceva gioco non dover rendere conto ad alcuno - specie ai giudici - della propria organizzazione interna. 

Anche per questo, dunque, per decenni nessuna legge si è occupata dei partiti (definendoli e regolandoli), al di là delle disposizioni approvate dal 1974 in avanti per prevedere il finanziamento pubblico. In effetti, il decreto-legge n. 149/2013 - oltre a sostituire i "rimborsi" elettorali con il finanziamento ai partiti con il 2x1000 Irpef - ha dettato le prime regole in materia di "democrazia interna" dei partiti, in particolare sul contenuto e sul controllo degli statuti, regole il cui rispetto è necessario per poter godere delle risorse pubbliche; molti studiosi - incluso chi scrive - sono però convinti che quelle regole non siano state e non siano sufficienti, quindi l'articolo 49 della Costituzione deve ancora essere attuato con una vera "legge sui partiti". Il segno depositato come marchio da Andrea Maria Pirro sembra avere la stessa idea: solo una buona "legge sui partiti" e, di conseguenza, l'avere partiti autenticamente democratici (anche al loro interno) può portare a una Democrazia compiuta, che è proprio il nome che si legge all'interno del cerchio. 

La diagnosi del male

Ma cos'è, appunto, Democrazia compiuta? Un movimento? Un partito? Un'associazione di cittadinanza attiva? Al momento Democrazia compiuta è soprattutto un sito web, curato appunto da Pirro e aperto nel mese di luglio dell'anno scorso, che ospita vari contributi del curatore legati soprattutto (ma non solo) al tema dei partiti e della democrazia. Nella home page figura proprio il simbolo depositato come marchio, mentre nella pagina delle informazioni si capisce qualcosa di più sull'intento di Pirro: "Una volta nella vita passa per la mente di tutti il pensiero di provare a fare la propria parte in politica anziché cavarsela con le solite imprecazioni contro i politicanti di mestiere.  A me è capitato di uscire dalle esperienze politiche con la convinzione di essere stato usato da persone che agitavano una bandiera allo scopo di piazzarsi in una poltrona. Per questo ho pensato a Democrazia Compiuta. Democrazia Compiuta mira alla promulgazione di una legge sui partiti che faccia del partito l'associazione di cittadini prevista dalla Costituzione. Poche regole rivolte a definire la funzione pubblica dei partiti politici, imporgli un'organizzazione interna democratica, responsabile e trasparente, per tutelare la fiducia degli elettori, la buona fede e la dignità di chi offre il proprio contributo per il bene comune. L'idea di una legge sui partiti non è una novità assoluta, nel Parlamento Italiano giacciono alcuni disegni di legge sul tema, ma sono proposte che hanno il difetto di provenire dai vecchi partiti politici, mediano con l'andazzo attuale, non puntano alla svolta decisiva verso una democrazia compiuta".

In quello stesso testo, Pirro ricorda come padri e madri costituenti "decisero di astenersi dal regolamentare i partiti per garantire la massima libertà all'associazionismo politico e limitare il potere d’intervento della magistratura nella loro vita interna", evitando dunque di prevedere nell'art. 49 una personalità giuridica specifica dei partiti, una definizione (più compiuta) della loro funzione e - soprattutto - "princìpi organizzativi, anche solo di massima, cui i partiti politici dovrebbero attenersi". Ciò soprattutto considerando che gli stessi giudici hanno sempre interpretato il riferimento al "metodo democratico" al sistema politico italiano e non alla "democrazia interna" ai partiti. Per Pirro, però, un principio basilare in quella disposizione c'è: il diritto dei cittadini di associarsi in partiti. "L'associazione di cittadini è una comunità ordinata da regole, non un'adunanza casuale, non un affollamento, non una platea. Le associazioni sono disciplinate dal codice civile, ma a prescindere dall'aspetto giuridico che pure è importante, chiunque si avvicini alla politica nel secondo millennio si aspetta di partecipare alla vita del partito con la dignità del socio".

Ciò, tuttavia, secondo Pirro non è accaduto e non accade. Più che associazioni di persone, per il curatore di Democrazia compiuta molti partiti (incluse le nuove formazioni che si presentano via via alle elezioni) erano e sono "scatole vuote, sigle dietro le quali magari si celano vecchi notabili", ma che "propongono candidati" per il Parlamento e, in via mediata, per il governo del Paese. Pirro riconosce poi l'errore di fondo della "legge Piccoli" che introdusse il finanziamento pubblico ai partiti, ma senza prevedere alcun controllo sulla loro democraticità interna (e senza riuscire a evitare, alla lunga, il ricorso a forme illecite di finanziamento, come varie inchieste avrebbero dimostrato in seguito): a suo dire "il partito deregolamentato, la zona franca preclusa alla magistratura, si presta all’insediamento di una casta interna che lo padroneggia e lo sfrutta a proprio vantaggio" e "il partito personale, come quello dominato da una consorteria, sono l'esatto contrario dell'associazione rivolta a determinare la politica nazionale". Eppure chi si affaccia alla politica vorrebbe esattamente partiti democratici anche al loro interno (e, una volta scoperto il deficit di democrazia interna, secondo Pirro si può solo decidere "se adattarsi o rimanere emarginato"); in compenso, la situazione è stata peggiorata dall'avvento del partito "liquido", sempre più diffuso e sempre più verticistico (con tutti i difetti che la nuova forma porta con sé: i partiti di oggi sminuiscono i problemi, evocano soluzioni propagandistiche e demagogiche, non si impegnano davvero per una selezione responsabile della classe dirigente; soprattutto, però, i partiti non sono davvero contendibili). Per Pirro anche le coalizioni elettorali hanno i loro lati negativi: "nella coalizione le criticità del partito si moltiplicano, si ripropongono per ciascun membro. [...] Quasi sempre le compagini sono mascheramento di partiti personali, partecipano alla coalizione per riservare ruoli preminenti di governo ai rispettivi notabili".

In sostanza, per Pirro le storture del sistema dei partiti attuale sono soprattutto due: la collegialità delle scelte e delle persone viene elusa (quindi manca il controllo democratico da parte della base) e il partito di fatto non è contendibile in modo democratico, come invece dovrebbe accadere per ogni associazione (specie se intende concorrere a determinare la politica nazionale); a ciò si aggiungerebbe il motore del tornaconto per gran parte delle scelte politiche. Nemmeno le primarie, presentate e vissute come strumento di democrazia per la scelta delle candidature alle elezioni, sarebbero davvero democratiche: "la scelta del popolo è palesemente pilotata perché una persona normale, per quanto di ottima reputazione, difficilmente possiede la notorietà che serve per prevalere in una votazione su larga scala. Anzi un galantuomo solitamente non va alla ricerca di generica fama. In conclusione, lo scopo delle primarie è ancora una volta propagandistico. Gli occupatori del partito le utilizzano per dare l’impressione del partito partecipato. E se il risultato delle primarie sfuggisse di mano, lo si può sempre truccare". 

Prospettive di azione

Da parte di Andrea Maria Pirro c'è la consapevolezza che "il partito è fragile, come è fragile la democrazia"; lui, tuttavia, è convinto che per evitare molte distorsioni lo strumento principale sia l'alternanza. A suo dire, una "legge sui partiti" dovrebbe prevedere - come il limite alle ricandidature dei sindaci - un limite temporale oltre il quale i dirigenti regionali e nazionali di un partito dovrebbero necessariamente essere sostituiti, così da rendere più difficile l'occupazione del partito e favorire la partecipazione (e limiti analoghi dovrebbero essere posti ai mandati delle cariche elettive); allo stesso tempo, però, l'autore auspica l'introduzione di altre regole "sulla trasparenza dei finanziamenti, sul nome del partito, sul rispetto dello statuto che la forza politica si è data, sulla pubblicità dell’archivio degli iscritti", che possano aiutare il partito a selezionare con responsabilità la classe politica e lo rendano degno di "un sobrio finanziamento pubblico". Certo, non ogni soluzione potrebbe essere soddisfacente: Pirro sa che "una legge sui partiti, se fatta in un certo modo, potrebbe essere la tomba della democrazia italiana". Al centro di tutto, in ogni caso, c'è la contendibilità che si ha solo se il concorso previsto dall'articolo 49 della Costituzione è garantito e realmente tutelato. Di certo, senza partiti come "associazioni autentiche, intrinsecamente democratiche, neppure il governo del Paese sarà democratico".

Pirro ha cercato di dare il suo contributo ad affrontare la situazione formulando una proposta di legge, articolata in 11 articoli: chiunque li legga può farsi un'idea, eventualmente condividendo alcune disposizioni o ritenendone altre non pienamente efficaci (magari perché teoriche e senza strumenti concreti per l'applicazione). Proprio per promuovere quella proposta (e sostenere una campagna di raccolta firme), a quanto si comprende, Pirro aveva depositato come marchio il logo visto prima: non c'era e non c'è, dunque, l'idea di usarlo come simbolo di un nuovo progetto politico. Eppure, considerando che cosa è stato presentato al Viminale come contrassegno nel corso degli anni, si deve dire che un emblema come questo di certo non passerebbe inosservato all'interno delle bacheche dei simboli depositati; anzi, il deposito costituirebbe un'ottima occasione per il depositante per parlare dell'articolo 49 della Costituzione e convincere i giornalisti dell'importanza di attuarlo e di parlarne nei loro articoli o nei loro servizi filmati. Anche per poche righe, anche per pochi secondi: parlarne, spiegare e far capire sono elementi essenziali. Pirro può pensarci su: ha ancora poco meno di un anno per farlo.

Diritto dei partiti o di partecipazione politica?

Il 16 agosto l’amico Riccardo DeLussu sul suo blog ha dedicato un pezzo alle Ragioni e distorsioni del bicameralismo italiano. Per lui il sistema bicamerale della Costituzione vigente non era in origine paritario, viste le diverse fonti di legittimazione delle Camere (coi deputati "portavoce" dei loro partiti e i senatori rappresentanti dei territori di provenienza, vista la loro elezione "su base regionale"), ma "la distorsione ideologica del Secondo dopoguerra ha fatto in modo che le ragioni del partito finissero per assorbire quelle dei territori", così tra Camera e Senato non c’è più stata differenza. La riforma costituzionale oggetto del futuro referendum interviene su questo (per DeLussu lo fa "in maniera decisa […] affermando con chiarezza la natura di rappresentanza territoriale del Senato"), ma resta intatta "la natura verticistica dei partiti italiani", cosa che "rende difficile considerare dei deputati nominati dal premier come un contrappeso all’azione del governo", pensando forse a quanto è avvenuto nelle ultime tre legislature con il Porcellum.

Sull’efficacia della riforma non dico nulla (ho scelto di non intervenire nel dibattito), mentre il tema dei partiti è di mio assoluto interesse. Lo stesso Riccardo il 10 agosto se n’era già occupato in un altro articolo, nato sulla scorta di una riflessione di Ferruccio De Bortoli, secondo il quale una legge di riforma sui partiti è indispensabile, per dare attuazione all’articolo 49 della Costituzione, a suo dire l’unico rimasto inattuato.

Lo studioso di diritto dei partiti, leggendo l’affermazione dell'ex direttore del Corriere, resta piuttosto perplesso: non solo perché tecnicamente ci sono articoli più inattuati del 49 (che dire allora dell'articolo 39, che propone tuttora il modello del sindacato registrato e con personalità giuridica, ma che non sarà mai attuato per volontà degli stessi sindacati?), ma soprattutto perché una attuazione dell'articolo 49, pur parziale, si era già avuta alla fine del 2013, con il decreto n. 149, poi convertito in legge con modifiche. A onor del vero, lo stesso De Bortoli cita quel decreto, pur senza coglierne forse appieno il valore: la fonte è identificata come quella che ha introdotto il finanziamento del 2 per mille per i partiti e l'obbligo per questi ultimi di darsi uno statuto, al fine di godere di quelle entrate e di altre agevolazioni; una cornice normativa per gli statuti, tuttavia, l’aveva introdotta già quel decreto e il ddl sui partiti ora al Senato interviene con modifiche sull'esistente. Il testo del 2013 non ha fatto abbastanza per regolare la democrazia interna ai partiti (tralasciando strumenti delicati come le primarie): su questo De Bortoli ha ragione in pieno.

Tornando al pezzo di Riccardo DeLussu, lui è contrario all'approvazione di una legge sui partiti: ci sarebbe ancora "la preoccupazione di un’invadenza dello Stato ai danni della libertà politica e d’opinione". La stessa che, nel secondo dopoguerra, ha portato i partiti a dare una lettura riduttiva all'articolo 49 ("Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale"), relativa solo all'accettazione delle regole della democrazia e alla correttezza dei rapporti tra forze politiche.

In effetti DeLussu si spinge oltre, affermando che il testo costituzionale non prevede alcuna necessità di una legge sui partiti (come dimostrerebbe la diversa formulazione degli articoli 49, sui partiti, e 39, sui sindacati), al di là di quelle relative al procedimento elettorale. Anche qui, con tutto l'affetto possibile, lo studioso avrebbe qualcosa da dire: è noto, infatti, che il testo dell'articolo 49 fu frutto di una travagliata discussione in Assemblea costituente, tra chi voleva introdurre qualche forma di controllo sulla democrazia interna ai partiti (magari seguendo l'ispirazione di Moro e Mortati, secondo i quali non si poteva pensare a un sistema democratico se i partiti che lo animavano non fossero stati a loro volta democratici) e chi temeva ingerenze del potere nella vita dei partiti, fino alla messa fuori legge (timori soprattutto del Pci, che non voleva che il centralismo democratico applicato al suo interno fosse un motivo sufficiente per chi era al governo per sbarazzarsi del maggior partito di opposizione). La formula finale dell’articolo 49, derivata dalla proposta originale di Lelio Basso, risulta volutamente “fumosa”, come vale per ogni compromesso: lasciava aperta la possibilità e l’opportunità di regolare la vita interna dei partiti, senza dirlo esplicitamente.

Sono più d’accordo, invece, sul seguito della riflessione di Riccardo, poco convinto da De Bortoli quando dice che "oggi, in mancanza di garanzie statutarie, i dissidenti sono spesso costretti alla scissione". Il problema, in effetti, non è tanto chi sceglie di andare via con una scissione (anche con tutte le garanzie del mondo, se un gruppo perde il congresso e proprio non condivide il nuovo indirizzo di un partito, saluta e se ne va), quanto piuttosto "chi viene costretto a farlo", cioè chi viene espulso. Le "regole sulle regole" interne ai partiti, specialmente sulle garanzie per gli iscritti – un punto caratterizzante e nevralgico della vita di queste associazioni, come aveva già notato alla fine degli anni ’40 Leopoldo Elia – devono essere ancora più chiare e, soprattutto, obbligatorie per tutti, per salvaguardare in pieno quello che DeLussu chiama il "diritto di partecipazione politica". 

Ancora più interessante è la considerazione che segue nel commento di Riccardo, che esplora brevemente in chiave storica le interazioni tra legge elettorale e democrazia interna ai partiti. Secondo lui, la lunga stagione del sistema proporzionale puro aveva previsto tutele implicite per le minoranze: se ai tempi della Prima Repubblica "ogni partito rappresentava un diverso modo di concepire lo stato", l’assenza di soglie di sbarramento permetteva a tutte le opinioni aventi un minimo seguito di entrare in Parlamento, mentre il sistema delle preferenze consentiva (specie nei partiti di una certa dimensione) "di rappresentare tutte le componenti del partito". La scissione, dunque, interveniva solo in caso di crisi di questo doppio canale e si traduceva, in sostanza, nella scelta degli scissionisti di "partecipare alle elezioni per vedere riconosciuta – e tradotta in seggi – la bontà delle loro opinioni e la fiducia nella loro capacità di sostenerle".

Da evento raro, le scissioni si sono moltiplicate con l’avvento del sistema maggioritario, prima nella versione con prevalenza dei collegi uninominali (Mattarellum), poi in quella delle listone bloccate con premo di maggioranza (Porcellum): in condizioni come queste, "alle minoranze interne – scrive sempre DeLussu – non resta che sperare nella benevolenza dei capi partito, per avere un collegio sicuro o una buona posizione in lista (il tutto a scapito del diritto di scelta degli elettori)". Si sbatte la porta (o si viene accompagnati alla porta), dunque, per mancanza di garanzie sulla selezione delle candidature e sulla loro trasformazione in seggi.

Mi permetto di aggiungere che a favorire le scissioni – o, comunque, a renderle convenienti – hanno provveduto certe norme elettorali (quelle del ripescaggio della miglior lista di coalizione sotto il 2% alla Camera, nel Porcellum) e, anche di più, certe disposizioni sul finanziamento pubblico (come quelle che, a dispetto della soglia al 4%, finanziavano anche chi aveva ottenuto almeno l’1%, oppure sostenevano alcuni giornali qualificati organi di partito, pur essendo inconsistenti le testate e i partiti). Non sembra comunque un caso che i record di simboli depositati per le elezioni politiche appartengano al 1994 (primo anno di applicazione del Mattarellum, che nei collegi della Camera incentivava la proliferazione di emblemi a sostegno dei candidati) e al 2013 (ultimo anno di applicazione del Porcellum, prima della mannaia parziale della Corte costituzionale), cioè alla prima e all’ultima puntata – per ora – della saga maggioritaria. 

Ha senso allora pensare a una legge che affermi il diritto alla partecipazione politica, "un diritto – conclude Riccardo DeLussu – che riguarda ciò che precede il procedimento elettorale". Secondo lui questo sarebbe un modo "per mettere i partiti al servizio dei cittadini" e per dare più diritti a questi ultimi, senza limitarsi a dettare nuove regole per i partiti. L’idea di fondo è corretta e di buon senso, ma per il tecnico risulta difficile affermare quel diritto (sacrosanto) senza tradurlo anche in norme sulla vita interna dei partiti. Si garantisce la partecipazione politica se si mettono nero su bianco i diritti (e i doveri) degli iscritti ai partiti, il funzionamento degli organi interni e degli strumenti di partecipazione, i modi di selezionare le candidature e così via. 

E, già che ci si è, visto che la partecipazione politica si garantisce anche tutelando il diritto a usare certi nomi ed emblemi, è anche vero che, con una legge chiara sui partiti, "le diatribe sulla proprietà di un simbolo (dalla Dc a Scelta Civica) avrebbero toni meno rocamboleschi", come dice De Bortoli. A pensarci bene, però, sarebbe bastato – almeno per quanto riguarda la Dc – scrivere chiaramente chi è titolare di nome e simbolo e quali procedure seguire per cambiarli; soprattutto, sarebbe bastato rispettare quelle regole, una volta scritte.