La guida al Parlamento (tra storia, problemi e futuro) firmata da Curreri

Ciò che è accaduto negli ultimi giorni alla Camera, con il primo passaggio parlamentare della riforma elettorale voluta dal centrodestra, quasi improvvisamente riportato l'attenzione sul Parlamento. Ciò dovrebbe essere naturale, considerando che la discussione riguardava le regole per accedere alla competizione e per trasformare i voti in seggi, ma la bocciatura per un voto dell'emendamento di Fratelli d'Italia in materia di preferenze (anzi, per due voti, perché anche in caso di pareggio sarebbe stato respinto, come prevede la procedura alla Camera), con il ritorno alla caccia ai franchi tiratori, ha costretto più di qualcuno a ricordare che l'istituzione parlamentare non va data per scontata, anche quando la logica dei numeri sembra dire tutt’altro. 

Proprio per approfondire meglio la conoscenza delle nostre Camere, inclusi i loro evidenti problemi di funzionamento, è molto utile un libro uscito da poche settimane. Il Parlamento: marginale o centrale? è stato scritto da Salvatore Curreri, professore ordinario di diritto costituzionale all'università "Kore" di Enna; il volume fa parte della collana del Mulino "Riscoprire le istituzioni", diretta dal comparatista Francesco Clementi è volta a presentare in modo accessibile è adeguato le istituzioni principali, nazionali ma anche europee (un volume, scritto da Claudio Martinelli, è per esempio dedicato al Parlamento Europeo). Il libro sul Parlamento è interessante anche e soprattutto per chi non ha all'attivo studi di diritto costituzionale, ma esercita con continuità la curiositas per il funzionamento della cosa pubblica, senza rassegnarsi nel vedere ciò che non va (o che, ai suoi occhi, sembra funzionare male); anche chi è avvezzo al diritto pubblico, però, trova senz'altro dettagli rilevanti per completare il quadro e le opinioni dell'autore contribuiscono a stimolare la riflessione.

 

Qualche passo nella storia 

Curreri offre opportunamente in apertura una breve storia dell'istituzione parlamentare, partendo dalle assemblee medievali che non è corretto assimilare ai Parlamenti di oggi (per la loro scarsa rappresentatività e stabilità ed essendo sprovviste di reali poteri). L'emersione di organi composti da delegati (delle comunità territoriali, dei ceti o ambiti sociali) conobbe una battuta d'arresto con l'avvento dello Stato assoluto, ma all'emergere della crisi di questo riguadagnò terreno: il Parlamento, sempre più di chiara natura elettiva, divenne un elemento fondamentale del nuovo Stato liberale, in tempi, modi e forme diverse nei vari territori (per rendersene conto basta confrontare le esperienze e le "rivoluzioni" del Regno Unito, degli Stati Uniti d'America e della Francia). In Europa il rafforzamento delle assemblee parlamentari si connotò per due aspetti fondamentali: il venir meno del vincolo di mandato (anzi, il consolidarsi del divieto di prevedere che le persone elette debbano o possano agire attenendosi strettamente alle direttive degli elettori) e il costituirsi - e il consolidarsi - del rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo, non essendo più sufficiente - divenendo quasi irrilevante - il rapporto tra esecutivo e capo dello Stato (si trattasse di un Sovrano o di un Presidente della Repubblica). 

Il libro si concentra poi sull'origine delle istituzioni parlamentari italiane, prima nel regno di Sardegna, poi nel regno d'Italia sempre sotto la dinastia dei Savoia: la struttura bicamerale nacque allora, ma con significative differenze rispetto all'assetto attuale; queste riguardavano soprattutto il Senato (allora di nomina regia e con mandato a vita, per questo destinato ad avere via via meno potere rispetto alla Camera - ma anche le competenze e aspetti organizzativi rilevanti. Già guardando a quelle origini, peraltro, emerge con chiarezza il peso delle norme sulla formazione delle assemblee, in altre parole della legge elettorale, dalle regole sul diritto di voto (che all'inizio escludevano, oltre alle donne, i soggetti analfabeti o con ridotta capacità economica) e poi a quelle sulla trasformazione dei voti in seggi (in origine basate su competizioni tra singoli in collegi uninominali a doppio turno, sul calco dell'esperienza francese). In quel periodo il Parlamento si rafforzò a scapito del Re, ma si assistette anche al rafforzamento del Governo, soprattutto attraverso istituti quali la questione di fiducia (allora allo stato embrionale), il decreto-legge (allora "ordinanza di necessità o di urgenza") e la delega legislativa, tutti ancora ben noti a chi studia il diritto costituzionale o semplicemente si accosta alle cronache politiche (come, del resto, l'ostruzionismo e il trasformismo parlamentare, nati in Italia proprio nell’800). 

Dettaglio dalla Statistica delle elezioni generali politiche
 per la 26a legislatura: 15 maggio 1921 

L'ampliamento della composizione della Camera, anche per la progressiva estensione del Regno d'Italia, e le riforme che via via allargarono il novero degli aventi diritto al voto (fino al suffragio quasi-universale maschile del 1912 e a quello universale maschile del 1918), insieme all'avvento del sistema proporzionale (nel 1919) cambiarono sensibilmente il volto del Parlamento, aprendo le porte ai primi veri partiti di massa, alle idee da questi professate e, in via mediata, ai cittadini che si riconoscevano in quei partiti e nei loro simboli: questi ultimi, non a caso, vennero previsti dalla legge elettorale nel 1912 e divennero obbligatori nel 1919, per contrassegnare i candidati vicini o "iscritti a un partito di cui - scrive Curreri - condividono il programma politico, per questo raggruppati nelle corrispondenti liste elettorali e, in forza di tale appartenenza partitica, eletti in collegi plurinominali grazie ai voti di preferenza ricevuti dagli elettori; elettori che, prima ancora che per la persona, votano [...] per il partito e le sue idee politiche". 
Non è dunque un caso che, tra il 1920 e il 1922, il regolamento della Camera sia stato modificato per organizzare la struttura e i lavori dell'assemblea sulla base dei neonati gruppi parlamentari, sorti su base politica: fin da allora si iniziò a familiarizzare con il loro valore e con le regole per la loro costituzione (deroghe incluse), tuttora oggetto di dibattito, come si è visto anche assai di recente; la frammentazione politica del Paese e della rappresentanza parlamentare, però, generò una grave instabilità politica che finì per indebolire il Parlamento stesso, spianando di fatto la strada all'avvento del fascismo, che via via annichilì ed esautorò del tutto il circuito parlamentare. Deposto Mussolini, stipulato il "patto di Salerno" di tregua istituzionale e - dopo la Liberazione - impostata la "ripartenza" dell'Italia con la decisione di scegliere il nuovo regime (monarchia o repubblica) con un referendum e al contempo di eleggere l'Assemblea costituente, l'istituzione parlamentare rivisse in parte in quest'ultimo organo, quanto alla natura di luogo di confronto tra gli eletti riferiti a forze politiche diverse (il potere legislativo era ancora temporaneamente nelle mani del governo) e riprese del tutto vigore dopo le elezioni del 18 aprile 1948.

 

Il Parlamento in Italia 

Ripercorse le origini dell'istituzione parlamentare, Salvatore Curreri apre il secondo capitolo prendendo in analisi il tratto caratteristico della nostra esperienza, vale a dire il bicameralismo paritario indifferenziato, con "le due Camere poste sullo stesso piano e dotate degli stessi poteri". L'autore ripercorre le ragioni che portarono a quella scelta (maggiore ponderazione nelle decisioni e reciproco controllo, ma anche evitare che una forza politica o un blocco conquistasse l'unica aula eventualmente prevista), mentre altrove il bicameralismo oggi si giustifica soprattutto con l'esigenza di rappresentare al centro e in un'assemblea le autonomie territoriali - specie negli Stati federali - ma con una posizione differenziata tra le due assemblee; in Italia, invece, i due rami del Parlamento si distinguevano per poche differenze (alcune delle quali - come la diversa durata e l'età minima degli elettori - sono state rimosse con riforme costituzionali e altre, come l'elezione su base regionale, non sono state valorizzate e sviluppate dal legislatore stesso. Secondo Curreri, le ragioni alla base della scelta compiuta dai costituenti "sono ora superate, ora ingiustificate": niente più rischi di "tirannide" di una Camera sull'altra, a fronte di un concreto appesantimento dei procedimenti parlamentari (senza un miglioramento della qualità delle disposizioni) e di problemi seri in caso di maggioranze disomogenee tra Montecitorio e Palazzo Madama; non può però ritenersi una soluzione a quei problemi il monocameralismo di fatto, per cui spesso su un testo normativo - anche di gran rilievo, come un decreto-legge da convertire o una legge di bilancio - un'assemblea si esprime apportando modifiche e l'altra si limita a ratificare senza toccare palla.

Il libro prosegue con le pagine - assolutamente da non tralasciare - sui caratteri fondamentali del Parlamento (in Italia, certo, ma anche altrove), a partire dalla sua autonomia, iniziando da quella di stabilire le proprie norme di funzionamento, tutto meno che "solo tecniche", anzi, realmente determinanti (al punto che le modifiche di queste "regole del gioco" vanno approvate a maggioranza assoluta, anche se la facilità nel raggiungerla dipende molto, ancora una volta, dalle leggi elettorali): Curreri cita giustamente l'impostazione filo-consociativa dei regolamenti parlamentari del 1971, la limitazione del voto segreto nel 1988, l'introduzione del contingentamento dei tempi nel 1990 e le prime forme di "statuto dell'opposizione" delineate nei secondi anni '90, ma gli esempi in cui il peso delle norme è risultato e risulta fondamentale possono essere molti altri (basti pensare, di nuovo, alle norme dei regolamenti sulla formazione di gruppi e componenti politiche, spesso citate qui per le varie riforme e per alcuni episodi notevoli - ben noti all'autore del libro, a chi scrive e a chi frequenta questo sito - di cui il sorgere della componente di Futuro nazionale è solo l'ultimo episodio). Ricorda giustamente Curreri come spesso le norme regolamentari siano state riformate senza toccarle, semplicemente in via interpretativa (per opera della Giunta per il regolamento o del Presidente in carica): ciò mostra in modo tangibile la natura intrinsecamente politica del diritto parlamentare, ma palesa anche i rischi di deroghe decise di fatto a maggioranza, non necessariamente a favore delle opposizioni (e - ci si permette - nemmeno della prevedibilità e ragionevolezza delle soluzioni giuridiche). Non meno importanti sono l'autonomia nella convalida degli eletti (la "verifica dei poteri", onde evitare intromissioni indebite, anche se a volte ciò è avvenuto a prezzo di qualche forzatura), l'autonomia amministrativa e di bilancio, l'autodichia (cioè il potere di giudicare i contenziosi riguardanti i propri dipendenti, cercando di garantire - e non è proprio semplice - il massimo d'imparzialità e terzietà possibile) e l'immunità di sede (nemmeno le forze dell'ordine possono entrare se non sono autorizzate dal Presidente). 

Curreri ricorda poi le prerogative dei singoli membri delle Camere, negando che si tratti di privilegi ingiustificati, ma di strumenti per esercitare in pieno la funzione parlamentare: a questo, e non ad altro (al netto di ogni valutazione politica che comunque c'è), dovrebbero servire l'insindacabilità (un deputato o un senatore non sono responsabili - in nessuna sede - per le opinioni espresse e per i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, tutelando la libertà di critica e denuncia politica della persona eletta, purché ci sia un "nesso funzionale" tra le opinioni espresse o gli atti compiuti e l'attività parlamentare), l'inviolabilità penale (mentre il singolo parlamentare è in carica, la sua Camera di appartenenza è chiamata a esprimersi quando è in discussione la libertà personale, di domicilio o di comunicazione di quello stesso eletto; dal 1993 non è più prevista l'autorizzazione per sottoporre un parlamentare a procedimento penale), l'indennità parlamentare (fondamentale perché un parlamentare non sia facilmente condizionabile) e il già citato divieto di mandato imperativo. Questa prerogativa consente ai deputati e ai senatori di rappresentare la Nazione e agire per conto di questa (e di scegliere secondo ciò che è ritenuto opportuno per la stessa), non di coloro che lo hanno votato: votare in modo difforme dalle indicazioni del partito o del gruppo oppure lasciare il gruppo stesso - dando corpo al fenomeno, ben noto a Curreri, del transfughismo - senza che si debba perdere il seggio o pagare una penale non è di per sé sun tradimento degli elettori, ma un modo per consentire un esercizio più libero del mandato. 

Pagine rilevanti sono dedicate anche ai Presidenti delle Camere (cui spetta un ruolo di garanzia e imparzialità - lo mostra anche l'obbligo di consultazione da parte del capo dello Stato prima dell'esercizio del potere di scioglimento parlamentare - pur essendo spesso espressione della maggioranza: l'autore giustamente segnala i poteri che più esprimono il ruolo politico di tali cariche, come la predisposizione del calendario dei lavori o l'interpretazione dei regolamenti) e ai gruppi parlamentari, "anima dell'organizzazione e del funzionamento delle Camere", pensati come proiezione dei partiti in Parlamento e con vantaggi legati alla loro costituzione (perciò le norme sulla loro nascita, sopravvivenza e scioglimento, più o meno coordinate con le leggi elettorali, sono così rilevanti). Non si trascura nemmeno l'organizzazione interna dei lavori, tra commissioni (permanenti, temporanee o speciali, monocamerali o bicamerali), giunte e comitati, nonché il ruolo della Conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari ("capigruppo"), specie nella programmazione dei lavori.

 

I compiti del Parlamento 

Il terzo capitolo si occupa dei compiti del Parlamento, a partire dalla necessità di "dare rappresentanza alle opinioni politiche degli elettori": inevitabilmente Curreri richiama l'importanza essenziale, oltre che della conoscenza del sistema politico, delle norme elettorali e della formula che trasforma i voti espressi in seggi, sottolineando pure - di nuovo, il volume è arrivato provvidenzialmente al tempo giusto - la portata dei cambiamenti di quelle regole (e l'emergere di "paletti" fissati dalla giurisprudenza costituzionale). Quanto al rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo, in sede costituente si pensò di "razionalizzarlo" per ridurre l'instabilità, ma in concreto si rafforzò assai poco l'esecutivo e il ruolo del Presidente del Consiglio, per timore dello strapotere di una sola parte politica; certamente legge elettorale e regolamenti parlamentari - al pari delle norme costituzionali - incidono molto sulla forma di governo e sul contesto e sul funzionamento del rapporto di fiducia (vale ciò che è scritto e anche ciò che non è scritto: l'autore nota che la motivazione della mozione di sfiducia nella prassi avrebbe potuto assumere un valore costruttivo, se avesse contenuto l'indicazione di una nuova maggioranza e di un nuovo Presidente del Consiglio, ma così non è stato, così come dedica spazio all'evoluzione della questione di fiducia). Quanto al Parlamento come "fabbrica delle leggi", rileva la considerazione per cui nelle materie esplicitamente riservate alle Camere ci si attende che favorevoli e contrari "possano in modo aperto e trasparente confrontare le loro ragioni, assumendosene le responsabilità dinanzi agli elettori": per questo, quando una proposta, un emendamento o le ragioni alla base del sostegno o della contrarietà a questi non sono davvero esplicitate, a rimetterci è l'intera democrazia. Il capitolo prende in considerazione i vari procedimenti in cui il Parlamento è coinvolto, inclusi quelli più delicati (come la legge di bilancio) o che sempre più spesso richiedono un'interazione con l'Unione europea, così come passa in rassegna gli strumenti di controllo, inchiesta, attività informativa e ispettiva a disposizione di organi e singoli parlamentari, nonché degli atti di indirizzo (mozioni, risoluzioni e ordini del giorno), dal valore politico ma spesso - soprattutto gli ordini del giorno "che non si negano a nessuno" - assai poco incisivi. 

 

Ma cos'è questa crisi? 

Il capitolo più stimolante del libro, tuttavia, è inevitabilmente il quarto, intitolato "Anatomia di una crisi". Se già nelle pagine precedenti sono emersi alcuni contorni di ciò che non funziona (o non gira più per il verso giusto), è innegabile che occuparsi delle storture e delle patologie  per quanto poco edificante - sia sempre più sfidante rispetto alle ricostruzioni e alle illustrazioni, a patto di farlo in modo approfondito e non superficiale. Curreri ci riesce, anche perché mette in luce subito come la critica ai "limiti del Parlamento" sia tutto meno che una novità, così come non lo sono alcuni temi oggetto delle critiche; di più, l'età dell'oro della centralità delle Camere probabilmente non c'è mai stata, a meno di considerare tale - con qualche ragione, beninteso - i due decenni abbondanti del consociativismo e della conventio ad includendum (con il Pci "non utilizzabile" per i governi ma ben deciso a far valere il proprio peso in sede parlamentare, col riconoscimento delle forze di maggioranza pronte ad accordi e reciproche concessioni, non di rado costose). Certo, se in gran parte dell'occidente i Parlamenti hanno perso terreno rispetto agli esecutivi, anche a causa di un sistema politico assai più frammentato rispetto al passato (e comunque scollegato rispetto alla società) e di dinamiche di globalizzazione difficili da afferrare, in Italia ci sono ragioni e sintomi peculiari, che meritano attenzione e sforzi per migliorare il quadro.

Curreri insiste innanzitutto sulla trasformazione dei partiti - già evidenziata nell'intervista resa lo scorso anno a partire dalla sua contrarietà al voto disgiunto alle elezioni comunali - non di rado degenerata in una reale crisi: partiti d'opinione (quando va bene), spesso legati alla loro figura di guida, "con sempre meno iscritti e un elettorato sempre più volatile", attenti più alla comunicazione mediatica (non sempre fatta bene) che alla costruzione del consenso "attraverso la ramificazione territoriale" e spesso con un discreto deficit democratico interno. Ciò ha finito per aumentare sempre di più il tasso di astenuti (che si somma all'astensionismo involontario), per far emergere criteri discutibili nella scelta delle candidature, per indebolire la maggioranza parlamentare (che spesso è diretta dal governo, quando dovrebbe essere l'inverso) e per favorire il già citato fenomeno del transfughismo, al quale più di un governo deve la nascita, la sopravvivenza o la fine (i regolamenti parlamentari hanno cercato di scoraggiare almeno i suoi lati deteriori attraverso riforme apposite - per rendere più difficile la nascita di nuove articolazioni e penalizzare anche economicamente chi migra - in passato poco efficaci, più incisive ora). 

Uno spazio rilevante è occupato anche dalla decadenza del "Parlamento legislatore", sia per l'emergere di altre sedi di produzione normativa (Unione europea, Regioni, Province autonome, corpo elettorale coi referendum, Autorità indipendenti e - in un certo senso - Corte costituzionale), sia soprattutto per il ruolo intestatosi dal Governo: questo non è solo il promotore assolutamente predominante delle leggi approvate dalle Camere, ma è anche un instancabile emanatore di decreti-legge (erroneamente "normalizzati", anche quando è discutibile l'avverarsi di "casi straordinari di necessità ed urgenza") e spesso ricorre alla questione di fiducia (anche solo per accelerare i tempi), magari apposta a maxi-emendamenti che stravolgono - non di rado con una tecnica normativa discutibile - un testo già discusso, per non parlare dei decreti-matrioska che finiscono per contenere i testi di altri decreti non convertiti in tempo (una variante della reiterazione stroncata dalla Corte costituzionale negli anni '90). Tutto ciò, insieme alla prassi ricordata del monocameralismo (alternato) di fatto, non può che mortificare il Parlamento nella sua funzione principale (anche col concorso dell'opposizione che, più che ostacolare in tutti i modi possibili l'abuso della decretazione d'urgenza, cerca di inserirvisi per far approvare le proprie proposte sotto forma di emendamenti); lo stesso Parlamento, peraltro, fa la sua parte nell'approvare leggi di delega sostanzialmente "in bianco".

Non va trascurato nemmeno l'indebolirsi delle Camere come luogo in cui di fatto il Governo nasce, favorito da leggi elettorali che hanno messo almeno in parte nelle mani dei cittadini la formazione di una maggioranza: continua giustamente a non esistere un governo "votato dai cittadini", ma è vero che, come ricordato da Curreri, in concreto spesso il Parlamento - e, prima ancora, il Presidente della Repubblica - si è trovato a ratificare l'arrivo a Palazzo Chigi della figura di vertice della coalizione vincitrice (l'autore ha giustamente indicato come caso paradigmatico le elezioni del 2001, quando i simboli dei due poli principali contenevano il nome del rispettivo leader e qualcosa di simile sarebbe accaduto nel 2008, con i due partiti "a vocazione maggioritaria" delle due coalizioni in campo - Pdl per il centrodestra, Pd per il centrosinistra - che avevano inserito i cognomi di Berlusconi e Veltroni, indicati come capi delle coalizioni stesse). Quel principio è stato messo in crisi o all'origine, se dal risultato non emergeva un vincitore chiaro (come nel 2013 o nel 2018), o a valle, quando una crisi di governo non si risolveva in un ritorno alle urne (chiesto dal Presidente del Consiglio dimissionario) ma nella nascita di un nuovo esecutivo, non di rado di natura diversa dal precedente: pur trattandosi di soluzioni pienamente rispettose della Costituzione, sono state avvertite come "tradimenti della volontà popolare", concorrendo ingiustamente a far perdere popolarità al Parlamento (Curreri mette in guardia, invece, dal rischio di irrigidimento del sistema che si avrebbe con la revisione costituzionale per consentire l'elezione diretta del Presidente del Consiglio). 

L'autore giustamente segnala anche la necessità di recuperare la funzione espressiva ed educativa, oltre che di controllo, del Parlamento: il ruolo di "forum in cui gli interessi collettivi e i temi all'attenzione del Paese trovano espressione e diventano oggetto di confronto tra le forze politiche" non può spettare alla televisione - men che meno a singoli programmi, anche quando qualcuno li ha ribattezzati "la terza Camera" - o alla Rete, così come sarebbe giusto che le aule di Montecitorio e Palazzo Madama seguissero regole e tendenze diverse rispetto a quelle del piccolo o grande schermo o degli altri media, in cui sempre più spesso si grida e magari ci si cazzotta (e allora quanto aveva ragione Filippo Ceccarelli a parlare di "teatrone della politica"...). Non veicolerà concetti di diritto costituzionale, ma "Se non ci si parla, non ci si ascolta" è una delle frasi più importanti del libro. E se fare è quasi sempre più utile che parlare, qualche volta "sarebbe bastato parlare", ma nelle sedi giuste, per difendere il Parlamento: c'è chi - come il Presidente della Repubblica - in più occasioni pubbliche o riservate l'ha fatto, altri - come i Presidenti delle Camere e, in certe occasioni, la Corte costituzionale - avrebbero potuto farlo di più e meglio. 

 

Come parlamenteremo? 

Il volume si chiude guardando avanti, domandandosi come potrebbe il Parlamento reggere "alla prova dei tempi e [...] reagire alla pericolosa tendenza" che ne ha eroso la centralità. Certamente, secondo Curreri, non dovrebbe restare uguale a se stesso. Sul piano delle riforme - continuando un discorso avviato su questo sito recensendo l'ultimo libro di Peppino Calderisi - occorre valutare soluzioni che colmino il "deficit di governabilità" originato dalla mancata attuazione del ben noto "ordine del giorno Perassi" (da cui era partito, tra gli altri, Andrea Manzella per una sua riflessione qualche anno fa): nel libro però si sottolinea l'importanza di non trasformare il rafforzamento dei poteri del Governo il baricentro del sistema compromettendone l'equilibrio (a danno delle Camere), così come nessuna riforma elettorale - pur volendo legittimamente ridurre la frammentazione e l'instabilità - dovrebbe mai sacrificare la rappresentatività sull'altare della governabilità. Nell'ottica di rafforzare, oltre al Governo, anche i contropoteri, Curreri propone di far instaurare il rapporto di fiducia con una sola Camera (con un ruolo di controllo maggiore per le opposizioni), trasformando l'altra assemblea in sede di rappresentanza delle autonomie territoriali (molto più "pubblica" e "trasparente" dell'attuale Conferenza Stato-Regioni e maggiormente in grado di "federare" livello nazionale e locale, come la prima Camera dovrebbe continuare a fare con il livello europeo). 

Non sarebbe inutile fare altri passi per regolare in modo più consistente per legge la "democrazia nei partiti" (anche se non sarebbe risolutivo), ma occorrerebbe soprattutto lavorare sul "problema della scelta degli eletti da parte degli elettori" (non si tratta solo della disputa sulle preferenze o su altre forme di scelta, ma di un tema di qualità del personale politico), sul finanziamento ai partiti (che andrebbe "coraggiosamente sottratto all'onda populista che ne ha travolto la natura costituzionale") e su ulteriori strumenti di partecipazione (incluso il referendum propositivo). Quanto ai regolamenti parlamentari, occorrerebbe dividere nettamente i compiti della maggioranza (sostenere e pungolare il governo) e dell'opposizione (controllare e prepararsi, eventualmente, a governare), "in un'ottica di contestuale e bilanciato rafforzamento dei loro rispettivi poteri": costituzionalizzare i limiti alla decretazione d'urgenza, prevedere il voto a data certa per i disegni proposti dal Governo, più spazi riservati e strumenti di controllo per l'opposizione permetterebbero di giungere al risultato. Non manca una riflessione sul possibile impiego ulteriore delle tecnologie (inclusa l'intelligenza artificiale) nella vita parlamentare, anche solo per migliorare l'accessibilità per i cittadini a documenti e informazioni. 

Resta, su tutto, la necessità di un "salto culturale": per Curreri, al Parlamento si chiede di "trasformarsi dal principale detentore del potere legislativo in organo di indirizzo legislativo e di controllo sull'attività normativa e sull'azione del Governo, privilegiando la qualità sulla quantità della legislazione". Occorre che tanto la maggioranza quanto l'opposizione s'impegnino per raggiungere questo risultato, per non rischiare di essere (ulteriormente) complici dell'inabissarsi dell'istituzione parlamentare. Chi frequenta queste pagine per interesse verso i simboli di partito e i contrassegni elettorali non può non avere a cuore la salute e il destino del Parlamento, vale a dire l'istituzione alla cui base ci sono le elezioni e lo spazio in cui l'azione dei soggetti politici che si distinguono coi simboli dovrebbe essere maggiore. Le riforme di cui Salvatore parla meritano di essere considerate con attenzione, senza paura e con uno sguardo lungo: sarebbe utile per tutti inaugurare una stagione di riflessione per assicurare un futuro migliore al Paese che accomuna persone che la pensano in modo molto diverso, ma ha bisogno di tutte loro.

Movimento popolare federalista europeo, un'aula per ripensare lo Stato

Quanto tempo occorre per fondare un partito? C'è chi lo ha messo in piedi in pochi mesi, più spesso il procedimento è più lungo, soprattutto se occorre far maturare le condizioni perché quel partito possa agire e non interrompere troppo presto il proprio cammino. Alle volte un'idea nasce in un certo momento, ma ha bisogno di anni per essere messa in pratica con la collaborazione di altre persone, anche se il nucleo del progetto è già nato ed è stato già tradotto in un simbolo grafico. Sembra questo il caso del Movimento popolare federalista europeo, guidato da Domenico Cutrona, militante politico con alle spalle un lungo impegno all'interno della Democrazia cristiana, tra le file dei morotei.

Le prime tracce di quel progetto politico che si possono ritrovare in Rete risalgono al 2009, in uno degli articoli pubblicati da Cutrona su Affari Italiani, già indicando come qualifica "Segretario Movimento Popolare federalista Europeo". Lì si ricordava il ruolo dei cattolici - e in particolare della Democrazia cristiana - nella politica italiana e nell'economia della Repubblica, fino al declino (dopo la morte di Aldo Moro) e all'implosione dei primi anni '90, in un lungo periodo comunque non caratterizzato dall'alternanza. Dopo la caduta del muro di Berlino, che aveva aperto in Europa nuovi scenari politici ed economici, anche nel nostro paese si è materializzata la possibilità dell'alternanza, anche se - per Cutrona - si tratterebbe ancora di un'alternanza "primitiva", non slegata dalla divisione in destra e sinistra e non ancora in grado di evolvere secondo un "normale svolgimento del bipolarismo", Cutrona se la prendeva soprattutto con chi voleva a ogni costo ricostruire un terzo polo, un'esperienza politica mediana magari in continuità ideale o politica con la Dc: ciò, a suo dire, non avrebbe più consentito al popolo di scegliere "lo schieramento politico che deve governare" e, in ogni caso, voler a ogni costo proporre "un raggruppamento politico sulla base dell'esperienza della Democrazia Cristiana" era improponibile perché era cambiato "lo scenario politico nazionale e internazionale, ma soprattutto perché un partito di chiara ispirazione cattolica non può nascere solo perché si mettono assieme alcune componenti per formare un partito con le correnti". 

Per Cutrona, "Il bravo politico non è colui che guarda al passato e lo ripropone aggiornato e corretto, ma colui il quale sulla scorta delle esperienze del passato sa guardare con lungimiranza al futuro e fare proposte nuove". Il nuovo, per lui, passava necessariamente attraverso "una riforma dello stato in senso federalista", la sola a suo dire in grado di "determinare uno sviluppo serio e democratico della società italiana, con uno sguardo alla questione meridionale che ancora oggi non ha avuto soluzione alcuna da parte di tutti i partiti". Occorreva dunque indire "l'elezione di una Assemblea Costituente per discutere e approvare la riforma costituzionale in senso federale", procedimento nel quale il Movimento popolare federalista europeo si sarebbe voluto porre come "forza politica di sicuro riferimento" per attuare il programma.

In un altro post, quasi coevo, Cutrona spiegava che il suo movimento si rivolgeva "a tutte le forze politiche che sono disponibili a costruire un processo di trasformazione dello Stato in senso federalista, affinché si possa attuare una vera democrazia". Uno Stato federale, infatti, secondo il promotore del Mpfe, permetterebbe di "costruire una maggiore coscienza del popolo che sulla base dell'appartenenza territoriale potrà meglio esercitare il proprio diritto e potrà meglio essere garantito".

Le idee, insomma, c'erano e ci sono, ma probabilmente non si era ancora trovato il modo di strutturarle in maniera solida e stabile, coinvolgendo varie persone. Nel 2012 si era parlato di un accordo a fine agosto con Nello Dipasquale, già sindaco di Ragusa, e il suo Movimento per la Gente - Sicilia e territorio, per adottare una linea comune in vista delle elezioni regionali in Sicilia; subito dopo Dipasquale si accordò con Rosario Crocetta per sostenerlo e riuscì a essere eletto all'Assemblea regionale siciliana. In un post su Facebook di commiato al 2015, tuttavia, Cutrona scrisse: "Il 2016 porterà delle novità politiche ai Siciliani: la nascita del nostro Movimento, che si chiama Mpfe", come a dire che in realtà il Movimento non si era ancora realmente strutturato.

Ancora il 24 giugno 2020, però, in un altro articolo pubblicato da IlSicilia.it Cutrona si è trovato a spiegare il suo progetto, evidentemente non ancora in stato avanzato. In quella sede, però, c'è stato modo di dire di più sul progetto di "trasformare la politica secondo un modello di sviluppo inclusivo e solidale" come si vorrebbe fare col Movimento popolare federalista europeo. L'idea di fondo resta la riattivazione del centro in politica, "partendo da valori fondanti quali il solidarismo e l’interclassimo", secondo quanto già annunciato da don Luigi Sturzo - un "federalista impenitente" - nel noto appello "ai liberi e forti" del 1919 alla base del Partito popolare. "Ormai da tempo in Sicilia nascono movimenti che rivendicano solo con parole vuote la loro appartenenza al centro moderato. Ma - lamenta Cutrona - lo fanno senza nessuna cultura, solo ed esclusivamente per acquisire e consolidare posizioni di potere. Aggregazioni che non poggiano sulle basi sui valori del Cattolicesimo democratico e che di fatto hanno creato soltanto confusione senza riuscire a dare risposte concrete ai cittadini, a cominciare da quelli siciliani in termini anzitutto di soluzioni al problema della disoccupazione". Si sarebbero fatti affari, insomma, ma non progetti e ciò sarebbe alla base del fallimento della classe politica.

Per Cutrona la soluzione è un cambio netto di direzione, attraverso un soggetto politico che sia alternativo "a una destra con cui non è possibile dialogare", ma si presenti come "dichiaratamente di matrice cattolica, capace di correre in politica mettendo al centro una inderogabile 'questione morale'"; il programma dovrà puntare sulla giustizia sociale, sul lavoro, sul credito, sulla rivitalizzazione degli enti territoriali, sui principi di solidarietà e sussidiarietà e sul ritorno al sistema elettorale proporzionale. 

Il Movimento popolare federalista europeo al momento aderisce al progetto di Insieme, sviluppatosi intorno al manifesto dell'economista Stefano Zamagni, ma soprattutto punta, di nuovo, alle prossime regionali, previste per il 2022. Il simbolo da schierare, in ogni caso, sarebbe già pronto: un emiciclo parlamentare stilizzato azzurro su fondo blu, con alcune stelle gialle (curiosamente a sei punte) collocate qua e là come una costellazione. I colori sono quelli dell'Europa, l'aula rimanda a quella del Parlamento europeo, che si vorrebbe davvero come Parlamento degli Stati Uniti d'Europa. Da qui al 2022 c'è un anno e mezzo e si dovranno raccogliere le firme per finire sulle schede, ma alle regionali sarà comunque possibile depositare anche solo il contrassegno, quindi ci si prepara a vederlo con maggiore frequenza.

Le istruzioni di Manzella per ripensare l'Assemblea di domani, "tuttavia"

Ma, in fondo, cosa sarebbero i #drogatidipolitica senza il Parlamento, anzi, senza l'assemblea? Privi del luogo (fisico, ideale e immateriale) più legato alle elezioni, alle loro regole e ai soggetti che le animano, perderebbero il maggior motivo di interesse per la politica: la rappresentazione della complessità, a volte chiamata "articolazione" o in altri modi che comunichino l'idea di un mondo composito (e non difficile, per loro non lo è). Chi appartiene al girone dei #drogatidipolitica ama dunque realmente l'assemblea: sa che un'aula parlamentare - o di ogni altro organo assembleare elettivo - permette di dare conto in modo più o meno fedele della varietà di posizioni tra coloro che votano, dei mutamenti nella società che si trasmettono in un emiciclo e perfino della vita (e della scomparsa) di soggetti politici che, nati in quelle aule, sperano di trovare seguito anche tra chi dovrebbe votarli o iscriversi.  

Chi segue questo sito apprezzerà allora un recentissimo volume piccolo ma prezioso, che raccoglie sguardi attenti al passato e sfide realistiche per il futuro (assai vicino, specie dopo il taglio dei parlamentari). L'autore di Elogio dell'assemblea, tuttavia (pubblicato dall'editore modenese Mucchi, 77 pagine, 8 euro) è Andrea Manzella, una delle figure che senza dubbi conoscono meglio l'istituzione parlamentare, nei suoi numerosi pregi e difetti. Consigliere parlamentare della Camera dal 1961 al 1980, ha seguito decisamente da vicino la genesi del regolamento del 1971 (quello tuttora vigente, pur modificato nel corso del tempo); in seguito è stato a lungo impegnato come consigliere giuridico, segretario generale della Presidenza del Consiglio, parlamentare europeo (1994-1999) e senatore (1999-2008). Dall'inizio degli anni '70 ha insegnato in vari atenei diritto costituzionale e parlamentare, disciplina per la quale ha scritto un apprezzato manuale (edito da Laterza e pubblicato in tre edizioni, l'ultima nel 2003); dal 1995, infine, è alla guida del Centro di studi sul Parlamento dell’Università Luiss di Roma.

Nella sua "piccola conferenza", Manzella mette in luce il valore che l'istituto assembleare ha nella storia dell'intera umanità e non solo delle istituzioni: per lo studioso l'assemblea è "la 'forma' scelta dai più diversi insiemi sociali nel pianeta per la tutela collettiva della loro stessa sopravvivenza individuale e per il modo di decidere più giusto ed efficace". Non paia esagerata quest'affermazione: sono molte le testimonianze storiche di società più o meno ampie che hanno scelto di organizzarsi dandosi una qualche forma di assemblea per darsi regole vincolanti per tutti e ciò non può apparire come frutto del caso. 

Un'esigenza unitaria e identitaria 

Per Manzella è risultato chiaro, nel corso dei secoli, che "solo l'assemblea comune consente di salvaguardare in maniera eguale la primordiale sfera di autonomia individuale dalle paure più incombenti". Paure, insicurezze, bisogni e preoccupazioni delle singole persone, che diventano di tutti (o per lo meno di molti), per cui diventa importante affrontarle insieme. In assemblea, dunque, ci si ritrova per "conseguire e mantenere l'unità della società di base": una declinazione della massima e pluribus unum, che in seguito avrebbe caratterizzato anche la nascita e lo sviluppo delle assemblee parlamentari. 

Questa logica, dunque, valeva anche quando non c'erano i parlamenti (con relativi regolamenti), né esistevano partiti, statuti, simboli, liste e gruppi; eppure tutto ciò sembra essere la logica conseguenza delle dinamiche che caratterizzano di norma le società. Se infatti ognuna di queste è un "organismo composto di autonomie soggettive, ciascuna delle quali ha una sua sfera indefinita di espansione e di violenza", nota Manzella che "solo nell'assemblea si è identificato l'antidoto per disinnescare la violenza e bilanciare le rispettive tendenze a espandersi", cercando dunque un modo per un'azione comune, concertata. Quella decisione avviene secondo regole che la stessa assemblea si dà, per disinnescare i conflitti e bilanciare le varie istanze, ma quelle regole riescono a fare di più: rendendo più omogenei i soggetti che compongono l'assemblea, di fatto creano un'identità e lo fanno senza sosta (anche se occorre la "collaborazione" dei componenti stessi dell'assemblea). Non a caso l'autore parla di "un continuo processo di integrazione", che si coniuga agli sforzi volti a tutelare i diritti dei singoli e perseguire gli obiettivi comuni: secondo la sua lucida ricostruzione, solo l'assemblea - qualunque nome abbia avuto - è stata ed è capace di trasformare una "mera aggregazione di gruppo" in "un soggetto collettivo che agisce unitariamente per finalità comuni" (o almeno dovrebbe), divenendo così contemporaneamente "popolo" (come insieme di soggetti e istanze) e "comunità" (con obiettivi condivisi).

Rappresentatività e rappresentanza: partiti, gruppi, vincoli (e simboli) 

In questo contesto diventa fondamentale il rapporto esistente tra la rappresentatività di un'assemblea (cioè la capacità di rispecchiare, al suo interno, il pluralismo del gruppo che l'ha fatta nascere) e la rappresentanza (vale a dire la capacità di quell'organo di agire come "interprete della volontà del gruppo sociale di riferimento"). Un'assemblea, anche non parlamentare, non può riuscire davvero a interpretare la volontà di un gruppo (e ad agire di conseguenza) se non "somiglia" a quest'ultimo nella composizione; d'altra parte, la semplice "somiglianza" senza il momento successivo - dunque la lettura della volontà collettiva e la sua traduzione in azioni - sarebbe per Manzella "narcisismo sociale senza scopo". 

Se si considera questo rapporto reciproco, si può concordare in pieno con l'autore quando scrive che "la rappresentatività è un valore attivo che 'convalida' la rappresentanza, attraverso un confronto continuo con l'inorganica ma ben influente opinione pubblica". Per questo, la rappresentatività non può riguardare solo il momento in cui l'organo nasce, quando se ne determinano i componenti in base alle norme elettorali: l'assemblea deve essere sempre rappresentativa, perché il rapporto rappresentatività-rappresentanza continui a essere alimentato e dia frutti. Da questa considerazione si potrebbero trarre conclusioni diverse, fino a pensare che la composizione dell'aula deve per forza rispecchiare in tutto le proporzioni delle forze politiche all'atto delle elezioni o che, peggio, debba sempre essere immagine dell'assetto politico della società, mutando al variare di questo. Manzella sente di dover smentire subito che per avere un'assemblea rappresentativa questa debba sempre consistere in una "mera riproduzione su minore scala del materiale sociale sottostante": alcuni aggiustamenti sono inevitabili (come gli arrotondamenti dei seggi spettanti alle liste), altri sono frutto di una scelta, ma sono comunque accettabili se sono volti a perseguire "la stessa efficienza dello strumento assembleare". Ha chiarito questo la Corte costituzionale, nella sentenza n. 239/2018 (con cui non ha ritenuto incostituzionale la soglia del 4% per le elezioni europee), sebbene in passato - in particolare a partire dalla sentenza n. 1/2014 sulla "legge Calderoli" - avesse già richiamato il principio di uguaglianza del voto e la necessità di non distanziare troppo la composizione delle Camere dalla volontà espressa dal corpo elettorale. 

L'autore nota però che, se l'assemblea diventa di tutti ("proprio perché è qualcosa di separato dalla volontà di ognuno"), il distacco dai particolarismi che l'hanno prodotta ha come effetto la libertà dell'assemblea stessa, sotto vari profili: in particolare, ciascuna persona eletta è libera, ma questa libertà non va (tanto) a suo vantaggio, perché serve a tutelare proprio la libertà dell'organo, concorre dunque a un fine più grande. Alla luce del medesimo fine, tra l'altro, si può leggere il divieto di mandato imperativo (previsto, per il Parlamento italiano, dall'art. 67 Cost.): ciascun membro dell'assemblea viene sciolto da "obblighi elettorali", in compenso è vincolato a "una rappresentanza unitaria dell'intera comunità", fatta non solo di presente, ma anche di storia e di "attese di futuro".

Quel vincolo in effetti è più impegnativo di quello nascente dalle elezioni o dall'appartenenza a un partito, ma è probabile che gli occhi della maggior parte delle persone - e degli stessi #drogatidipolitica - si concentrino sui gruppi parlamentari e consiliari, nonché sulla loro evoluzione. Manzella nota che l'organizzazione in gruppi di un'assemblea, a partire da quella parlamentare, "risponde, ancor prima che ad esigenze di funzionalità, a questa necessità di 'verità' della rappresentazione": non c'è automatismo nella nascita dei gruppi o nell'adesione a questi (in nome della libertà dell'assemblea e dei suoi stessi componenti), ma i gruppi sono necessari, perché "la società non è piatta" e non può esserlo l'assemblea che vorrebbe rappresentarla. Alla base dell'articolazione dell'assemblea, dunque, si individuano altre "esigenze di efficacia dei meccanismi decisionali" dell'organo: ci si raccoglie in gruppi per riconoscersi e distinguersi, per darsi dei tempi, perché le cariche non finiscano tutte dalla stessa parte e così via. Di certo oggi, più che all'esistenza dei gruppi, si guarda - spesso non con occhio benevolo - ai "movimenti" di persone tra essi, con il noto fenomeno dei "cambi di casacca" (o, in linguaggio tecnico, del "transfughismo"). Manzella precisa che gli strumenti per tentare di limitarlo paiono inconciliabili "con la natura stessa dell'assemblea e del libero mandato dei suoi componenti", pur ammettendo che ciò può lasciare spazio tanto a "opportunismi individuali" quanto a dissidi politici, alla base di secessioni e scissioni. 

L'autore non può certo evitare, a questo punto, un riferimento a due fenomeni ben noti in Italia - e monitorati con costanza dai veri #drogatidipolitica - specie dalla XII legislatura e ancor più dalla successiva: la lievitazione del "gruppo misto", per l'adesione di eletti appartenenti a partiti che non potevano costituire o di transfughi bisognosi di una "decantazione" prima di approdare in altri gruppi, e il sorgere di nuovi partiti "che nascono per scissioni di gruppi in parlamento in vista di un incerto trapianto nella società elettorale" (un fenomeno che "sembrava relegato alle vicende parlamentari inglesi dell'800"). Se tutto ciò porta i segni della patologia (che peraltro attraggono terribilmente chi studia la materia), è anche vero che il rapporto reciproco e vivificante tra rappresentazione e rappresentanza dovrebbe portare a non stigmatizzare la nascita di gruppi parlamentari (e persino di componenti del gruppo misto alla Camera), ove corrispondano davvero a soggetti politici esistenti nella società, magari nati in corso di legislatura ma con un certo numero di iscritti. A tal proposito, sembra essenziale che non vi siano soltanto un atto costitutivo dell'associazione/partito, uno statuto, un simbolo e un gruppo di aderenti-fondatori (che non di rado sono pure dirigenti del soggetto politico), ma che il partito "esista in concreto" e possa dimostrarlo: in questo modo, forse, cesserebbe la tentazione di vedere il partito come strumento "tecnico" per ottenere un risultato atteso ed esso ritornerebbe a essere un'articolazione della società che merita - ove dimostri di avere un certo consenso - di essere rappresentato nell'assemblea.

Assicurare la rappresentanza è qualcosa di più complesso, oltre che di logicamente "successivo" rispetto alla rappresentazione: ricorda Manzella che la rappresentanza si traduce "nella espressione di sintesi delle differenze sociali, nella de-cifratura delle divergenti opinioni, nella loro finale con-fusione per una decisione unitaria". Una decisione che prende le mosse ovviamente dal risultato elettorale, ma è alimentata anche dalla "permanente pressione sull’assemblea di comunità animate dalla spinta progressiva ad acquisizioni di eguaglianza". Naturalmente nella "decisione unitaria" rientra anche quella sulla fiducia da concedere al governo, ma deve trattarsi pur sempre di una scelta dell'assemblea: come la Corte costituzionale ha ricordato (soprattutto nelle sentenze del 2014 e del 2017 sulla legge elettorale politica), il sistema elettorale deve badare innanzitutto ad assicurare la rappresentatività dell'assemblea parlamentare che forma, non la governabilità (e non può essere il sistema elettorale a predeterminare una maggioranza di governo in una forma di governo parlamentare). Naturalmente l'autore riconosce che proprio nell'assemblea hanno piena cittadinanza le aspettative del "governo in parlamento" (e, dunque, della sua maggioranza), circa l'attuazione del proprio programma; si tratta però di assicurare un delicato equilibrio delicato tra queste e le aspettative dell'opposizione, perché essa "possa esprimersi in parlamento come vera forza di governo alternativo e non costretta al ruolo di ostruzione o di 'imprecazione', ridotta al c.d. diritto di tribuna". 

Due Camere, un'Assemblea (non sovrana)

Un'altra sezione della "piccola conferenza" riguarda il bicameralismo e la sua compatibilità con il fine unitario e di "sintesi" dell'assemblea di cui si è detto fin qui. Per Manzella la "spinta all'uguaglianza" e all'integrazione che caratterizza l'assemblea potrebbe essere compromessa dalla moltiplicazione (o anche solo dal raddoppio) di quelle sedi: ciò non dovrebbe riguardare però l'Italia, formalmente bicamerale ma caratterizzata da quello che l'autore chiama "monocameralismo 'non detto'", con l'assetto di "Due Camere, un Parlamento" (per riprendere il titolo di un volume curato dallo stesso Manzella con Franco Bassanini nel 2017). Ciò emergerebbe già dalla scelta, fatta da un'altra Assemblea (la Costituente), di impiegare nella Carta il termine "Parlamento" per indicare le due Camere: allora non si spiegarono le ragioni dell'uso di una parola assente nello Statuto albertino, ma l'uso fattone nel testo costituzionale ha attribuito a quel Parlamento un ruolo chiave, come espressione di "un'unità funzionale" e "complessa", ben di più della semplice somma di "due entità distinte". 

Il Parlamento appare davvero un soggetto unitario quando si riunisce in seduta comune (per eleggere, sentire giurare o mettere in stato di accusa il Presidente della Repubblica, nonché per eleggere i giudici costituzionali e i componenti "laici" del Csm di propria spettanza), come "garante delle funzioni di unità nazionale degli altri organi costituzionali". Anche in sede legislativa, però, la Costituzione delinea un processo altrettanto unitario (con la funzione legislativa che dev'essere esercitata "collettivamente dalle due Camere": art. 70 Cost.): lo dimostrerebbero anche le "fasi procedurali intercamerali" che caratterizzando le delicate decisioni in materia di bilancio. Proprio queste, negli ultimi tre anni, hanno subito pesanti stress e forzature (con uno dei due rami del Parlamento che di fatto "non tocca palla", finendo per creare una situazione non troppo distante dal "monocameralismo temperato", almeno in quest'ambito); è altrettanto noto però che la Corte costituzionale, nel 2019 come nel 2020, pur avendo riconosciuto l'esistenza di deformazioni e dilatazioni nel concreto percorso parlamentare, non ha ravvisato "un irragionevole squilibrio fra le esigenze in gioco nelle procedure parlamentari e, quindi, un vulnus delle attribuzioni dei parlamentari grave e manifesto". Il Parlamento, dunque, risulta "parte indispensabile dei procedimenti che garantiscono il sistema nella sua integrità": a questi partecipa ciascun membro delle Camere, quale rappresentante della Nazione ex art. 67 Cost.

Non va dimenticato che chi scrisse la Carta volle approntare una "garanzia contro il pericolo dell''assolutismo' parlamentare", immaginando reciproci contropoteri delle due Camere nutriti dalle differenze tra esse previste in Costituzione: queste però sono state in parte cancellate (la diversa durata delle due Camere) o rese irrilevanti grazie ad altre norme (è il caso dell'elezione a base regionale del Senato, che le leggi elettorali non hanno valorizzato o, come quella del 2005, l'hanno fatto in un modo sbagliato). In realtà, secondo Manzella, le preoccupazioni di madri e padri costituenti miravano essenzialmente a garantire un "giusto procedimento" dell'istituzione parlamentare: le attribuzioni di ciascuna Camera devono dunque considerarsi fasi interne di un unico procedimento. 

La delicata funzione di equilibrio che quest'Assemblea riveste, peraltro, non deve far cadere nella tentazione di affermare, come pure spesso si legge e si sente, che "il Parlamento è sovrano", nel senso di sovraordinato in una scala gerarchica. "Sovrano - nota Manzella - è l'ordine complessivo che il popolo attraverso la decisione costituente si è dato": certamente in quell'ordine l'assemblea rappresenta "l'indispensabile strumento di avvio e di mantenimento". Un mantenimento che il Parlamento deve preoccuparsi di esercitare, mantenendo l'indirizzo politico di sistema (vale a dire "la strategia sociale e geopolitica" del paese) all'interno del "triangolo normativo" delimitato dalla forma repubblicana (non revisionabile, ex art. 139 Cost.), dall'apertura alla società internazionale (art. 11 Cost.) e dalla tensione all'uguaglianza sostanziale dei cittadini (art. 3, comma 2 Cost.): compito dell'assemblea è assicurare il più possibile un equilibrio dinamico, componendo le varie spinte provenienti dal corpo sociale.

L'Assemblea e le sue regole

In ciò che si è visto finora, un ruolo delicatissimo e irrinunciabile spetta alle "regole delI'Assemblea", cioè ai regolamenti delle Camere: tocca anche a questi garantire un equilibrio "nella vita dell'assemblea tra le ragioni dei 'più' e quelle dei 'meno'", oltre che "tra le regole che tutelano la sfera individuale di ciascun membro e quelle che salvaguardano la complessiva efficienza assembleare ad adottare decisioni efficaci" (va letto anche così il monito della Consulta - nell'ordinanza n. 60/2020 - a non creare, anche attraverso norme regolamentari e prassi, "un irragionevole squilibrio fra le esigenze in gioco nelle procedure parlamentari"). Può dirsi che il dialogo e il confronto in condizioni di ragionevole parità sono elementi costitutivi e necessari dell'assemblea (addirittura prima della sua costituzione: Manzella inquadra così la campagna elettorale in vista della formazione dell'organo). Non c'è dunque decisione assembleare senza deliberazione (e discussione), come senza le "regole dell'Assemblea" - ora scritte, ora praticate e consolidate - non può esservi assemblea. 

Il ruolo così delicato di quelle regole spiega anche perché i giudici possano solo prendere atto dell'esistenza delle norme del diritto parlamentare, senza poterle giudicare o ritenere "ingiuste". Se però la situazione dovesse davvero degenerare in una condizione in cui "i 'più', rompendo la parità nel dialogo, privano i 'meno' dei diritti loro spettanti in virtù dell'intarsio tra norme della costituzione e norme regolamentari", i giudici potrebbero intervenire, perché sarebbe prevalente l'interesse sociale a riportare "nella norma" il dialogo e il procedimento assembleare siano "rinormalizzati". La funzione unificante dell'assemblea, infatti, non annulla la natura dialettica del suo potere, frutto di un continuo confronto interno: se una parte di quel confronto ritiene che le regole del contraddittorio siano state alterate dalla maggioranza, ha titolo per agire a tutela di propri diritti, ma sempre e comunque nell'assemblea e avendo come fine mediato il buon funzionamento dell'assemblea stessa (l'autore nota incidentalmente che in Italia, a differenza di vari ordinamenti democratici, non è prevista alcuna legittimazione formale di una parte dell'assemblea - opposizione, gruppo, frazione dell'assemblea - ad agire contro lamentate lesioni dei propri diritti, ma la Corte costituzionale ha ritenuto di poter riconoscere detta legittimazione ai singoli parlamentari).

Le sfide della partecipazione e della contemporaneità

Certo è che, perché la funzione unificante sia completa, occorrerebbe un contatto reale del Parlamento - e, in generale, dell'assemblea - con "il mondo intorno", ciò che Manzella chiama agorà. Non è solo una questione, pur essenziale, di conoscibilità degli atti e degli stessi contenuti delle sedute (per cui, per fortuna, si è passati dalla pubblicità garantita essenzialmente dalla pubblicazione degli atti parlamentari e dalle trasmissioni - a lungo "non ufficiali", ma fondamentali - di Radio Radicale alla diffusione, da parte delle stesse Camere attraverso siti e account ufficiali, di gran parte dei documenti rilevanti e delle stesse immagini di seduta): occorrerebbe che il Parlamento si mettesse nelle condizioni di ascoltare la società, conoscerne le frammentazioni e adoperarsi per ridurle, riportando "dentro l'ordinamento democratico flussi, funzioni, conflitti, capitali sociali che stentano ad entrare dentro la logica rappresentativa, territori della vita quotidiana ignoti alla mediazione politica". Solo così, probabilmente, l'assemblea - e in particolare il Parlamento - potrebbe essere in grado di esercitare la teaching function teorizzata da Walter Bagehot (e invocata da Manzella), volta a "modificare in meglio" la società al centro della quale è stata posta, insegnando all'unico corpo elettorale che l'ha eletta "ciò che non sa": ciò a partire dalla "moralità del discorso a più voci e delle decisioni legittimate: dalla partecipazione attiva delle minoranze prima ancora che dal consenso ragionato di una maggioranza". 

In questo contesto, l'Assemblea avrà sempre di più il compito e la necessità di "intercettare i processi politici in atto e di comporli in 'unità costituzionale'": è chiamata a soddisfare la "necessità democratica di arricchire, con la partecipazione delle comunità politiche minori, la rappresentatività 'nazionale' del processo di decisione parlamentare" (non mediando tra gli interessi territoriali divergenti, ma trasformandoli in interessi nazionali), senza trascurare le istanze dei soggetti collettivi portatori di interessi (soprattutto grazie all'impegno delle singole persone elette). Allo stesso tempo, Manzella nota che l'Assemblea - in quanto "emanazione diretta del potere popolare e, insieme, potere pubblico costituito" - ha pure il compito di garantire "la stabilità dei confini dei plurimi poteri dell’ordinamento", poteri che non devono sfuggire al controllo popolare (poiché "la sovranità appartiene al popolo"). 

Il Parlamento è anche chiamato a controllare le istituzioni di governo, ora soprattutto nelle forme "di controllo-indirizzo e controllo-influenza sempre più condizionate nei tempi e nell'intensità dal peso dell'opinione pubblica". L'assemblea si trova innanzitutto a dover controllare, soprattutto con emendamenti e "pareri normativi" le varie iniziative normative dell'esecutivo: questo non di rado cerca di aggirare il controllo con i maxi-emendamenti assistiti dalla questione di fiducia, ma in una situazione di emergenza come l'attuale - con l'accumulo di vari atti normativi del governo a limitazione delle libertà - sembra assai diffuso tra gli ordinamenti "un rilevante problema di qualità democratica" (e secondo Manzella le corti costituzionali farebbero bene a chiarire che "quell'ingombrante precedente di massa 'non fa precedente' nel normale ordine costituzionale); non va poi sottovalutato il ruolo di garanzia di alcune articolazioni parlamentari (come il Comitato per la legislazione o le commissioni competenti) quando cercano di intervenire a favore della "leggibilità del diritto" o della sostenibilità della finanza pubblica (impiegando rapporti di istituzioni indipendenti).

Di certo i tempi attuali richiedono nuovi strumenti di azione e nuove dimensioni territoriali per esercitarli, a partire dalla cooperazione tra assemblee, in particolare tra Parlamenti degli Stati dell'Unione europea, sia per armonizzare e orientare l'azione intergovernativa, sia per "stabilire legami di senso, politici e culturali, per la diretta connessione con la base sociale". 

"Tuttavia": istruzioni per un futuro molto vicino

Il fatto stesso che quei Parlamenti abbiano continuato a operare anche durante la pandemia (pur con adattamenti, limiti e soluzioni più o meno condivise) è stato per Manzella "una prova di resistenza della loro necessità come garanzia": un baluardo necessario perché l'eccezione dei poteri governativi restasse tale nel sistema costituzionale. Non per questo, però, sembra opportuno ignorare i limiti che il sistema parlamentare può avere e mostrare. 

Ne erano consapevoli già i costituenti che, nella Seconda Sottocommissione, il 5 settembre 1946 avevano approvato (22 voti a favore, 6 astensioni) il noto ordine del giorno presentato il giorno prima da Tomaso Perassi (Pri): la Sottocommissione, ritenute inidonee le forme di governo presidenziali e direttoriali, si pronunciò "per l'adozione del sistema parlamentare da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell'azione di Governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo". L'ordine del giorno sembrava tenere conto degli avvertimenti che il 3 settembre, davanti al medesimo organo, aveva proposto il costituzionalista Costantino Mortati (eletto per la Democrazia cristiana): "Dove non si hanno chiare designazioni da parte del corpo elettorale, la formazione del Governo è frutto di un complesso di accordi fra le varie correnti che si sono manifestate nelle elezioni e i Governi sono, per lo più, di coalizione e risentono di questa debolezza alla base; donde il danno della instabilità dell'indirizzo politico del Governo e la mutabilità dei Ministeri". Definì meglio le "degenerazioni del parlamentarismo" - sempre il 5 settembre - un altro costituzionalista membro della Sottocommissione, Egidio Tosato (Dc): si doveva evitare che il governo parlamentare degenerasse "in governo di assemblea, cioè, in concreto, in governo dei comitati direttivi dei partiti dominanti" e il risultato si poteva raggiungere regolamentando i voti di sfiducia e fissando "un periodo minimo di vita al governo che abbia ottenuto l'approvazione delle Camere" (soluzioni ritenute poco praticabili in Italia), oppure con "una specie di 'contaminazione' del governo presidenziale con il governo parlamentare [...] nel senso di un potenziamento della figura del Presidente del Consiglio, il quale fosse espressione della volontà della Camera, ma avesse la effettiva possibilità di governare". 

Non mancarono altre proposte, come quella di Giovanni Porzio (Unione democratica nazionale), convinto che il problema della stabilità si sarebbe risolto evitando il sistema proporzionale: "Quando ci sarà un Governo di maggioranza, quando cioè il corpo elettorale sarà chiamato a discutere su un programma di governo e su questo programma si sarà costituita la maggioranza, si avrà la forza, l'autorità ed il prestigio del Capo del Governo e si avrà la stabilità del Governo. Quando invece ci si trova di fronte ad una situazione elettoralistica nella quale si improvvisano i partiti, non si avrà mai una stabilità di governo e le discussioni saranno inutili perché non daranno mai la stabilità". Porzio aveva in mente quanto aveva vissuto nel primo dopoguerra: "Quando la proporzionale fu adottata, bastò la più piccola questione, per esempio la nomina di un segretario della Camera, perché si potesse dire che il Governo era stato battuto. E fu così che l'Italia ebbe Mussolini". Intervenendo di nuovo sul punto, Mortati respinse l'idea di votare con un sistema uninominale ("bisognerà che si abitui il popolo a prendere decisioni politiche, ed a questo scopo il regime elettorale proporzionalistico è quello meglio rispondente ad abituare il popolo non solo alla migliore scelta degli uomini [...] ma alla valutazione e scelta dei programmi. Il regine uninominale [...], in un Paese come l'Italia che ha bisogno di educazione politica, il sistema uninominale peggiorerebbe l'indisciplina dei partiti e la mobilità, la fluidità delle situazioni politiche, renderebbe più frequenti le crisi parlamentari") ma riconobbe che la stabilità si sarebbe potuta perseguire fissando la durata del governo e consentendo eccezionalmente al Capo dello Stato di sciogliere la Camera in caso di "irrimediabile e prolungato dissidio fra i poteri". 

Tornando ad Andrea Manzella, egli sottolinea che se alla Costituente si accettò comunque "il compromesso sul parlamentarismo partitico" a patto che in seguito - alla Costituente o più in là - si provvedesse a correggere quell'assetto dando attenzione alla stabilità dell'azione di governo, di fatto "sono invece seguiti quasi 80 anni di varie omissioni a quel 'tuttavia'" che allora aveva sancito il compromesso e l'impegno. Per il costituzionalista, però, dopo quelle occasioni perse, se ne presenta una ora, irripetibile per l'eccezionalità delle circostanze, tra le quali rientra anche - non va dimenticato - la recente riforma costituzionale con cui si è ridotto il numero dei parlamentari e che costringerà necessariamente a rivedere i regolamenti parlamentari per adattarli al nuovo assetto dell'assemblea. Quel "tuttavia", scritto da Perassi e votato dai costituenti, è stato volutamente ripreso da Manzella nel titolo del suo intervento, per confermare il valore dell'Assemblea e della sua centralità, senza però nascondere i profili di criticità di quell'istituto e riprendendo l'esigenza di intervenire per rimediare a quelle storture e rispondere a nuove esigenze nel frattempo emerse. Tutto questo, ovviamente, per valorizzare l'istituzione assembleare-parlamentare e il suo ruolo di "cerniera tra vitalità e necessità regolatoria della società in movimento".

Da un lato, per l'autore si dovrebbe intervenire sulla Costituzione "per consentire una rappresentatività parlamentare non frammentata in due tronconi, senza alcuna corrispondenza con reali necessità sociali", temperando poi la previsione di un'unica Camera attraverso la costituzionalizzazione di alcune "fasi procedurali rivelatesi ribelli alla disciplina interna", per evitare nuove "prassi gravemente distorsive (e che la Corte costituzionale ormai mal sopporta)". Si potrebbe intanto intervenire sui regolamenti parlamentari per "unificare procedure che oggi si duplicano in maniera diseconomica per la comunità": Manzella propone di istituire "commissioni bicamerali guidate da personalità parlamentari di intesa bipartisan" perché controllino gli investimenti, la semplificazione amministrativa, i nodi e i tempi dell’intervento pubblico nell’economia, individuati come "grandi nodi del 'contratto sociale'" su cui confrontarsi con il governo, magari in una situazione di nuova conventio ad excludendum delle forze avverse al sistema (che comprende pure la dimensione europea).  

Sempre sul piano strutturale, i parlamenti dovrebbero elaborare - anche se Manzella dice "inventare", quasi a suggerire che nulla di ciò che ora è in uso sembrerebbe adatto allo scopo - "procedure che siano 'contemporanee' alla fonte della regolazione" (quella governativa), bilanciando l'esigenza di tempi contenuti di discussione e adozione/ratifica delle norme con il rispetto degli spazi di cui il confronto e il dialogo hanno incomprimibile bisogno. Temperare efficienza/efficacia e approfondimento democratico, per difficile che sia, dovrà essere possibile e potrebbero venire in aiuto "procedure digitali" che permettessero un controllo normativo anticipato "alla fonte". Manzella richiama pure la necessità di un lavoro delle Commissioni parlamentari "in stretta corrispondenza allo sviluppo dei programmi di investimento [...] necessari per la Ricostruzione", superando gli attuali "confinamenti settoriali" ma anche aprendosi - lo si ripete - all'ascolto del "mondo intorno".

L'ultimo punto, peraltro, richiede un profondo impegno di ciascun parlamentare, grazie all'aiuto della tecnologia. Non significa affatto cedere alla democrazia diretta a danno dell'assemblea (cosa che finirebbe per cancellare il valore dell'individuo come cittadino), né tanto meno accantonare la presenza fisica in assemblea delle persone elette: Manzella rimarca - in modo meritorio e, visti i tempi, provvidenziale - che questa è "irrinunciabile per l'intersezione dei molteplici rapporti in cui la rappresentanza si verifica e vive, indispensabile nella fase del voto: personale e libero, quale non potrebbe essere da lontano". Significa invece dare valore, attraverso la partecipazione da remoto, ai "procedimenti conoscitivi" dei temi su cui si dibatterà in presenza, nonché - riprendendo un'osservazione fatta nel 2000 da Leopoldo Elia - alle competenze professionali e alle provenienze territoriali dei singoli eletti (che conterebbero di più se i parlamentari non fossero "paracadutati" in circoscrizioni che non conoscono direttamente, ma questa è un'altra storia...). In ogni caso, un sistema simile darebbe nuovo senso - e, ci si permette di aggiungere, nuova dignità - all'attività territoriale dei membri dell'assemblea, intendendo ciascuna e ciascuno di questi come "l'antenna del sistema parlamentare nel territorio e nello stesso tempo, il 'trasformatore' del capitale sociale della sua circoscrizione in risorsa nazionale, anche quando rechi con sé antagonismo e dissonanti fattori di crisi". 

Costerà fatica, ma sarà necessario, come sarà essenziale - e benissimo ha fatto Manzella a sottolineare quest'aspetto, che merita di essere sviluppato - affrontare "il problema del controllo pubblico sulle piattaforme informatiche, veri poteri privati che hanno però capacità di condizionamento radicale della sfera pubblica": toccherà ancora una volta al Parlamento "farsi carico di innestare quei sistemi di supremazia speciale, con esercizio privato di pubbliche funzioni, nel circuito democratico rappresentativo". Ciò peraltro potrebbe portare ad attribuire nuovi significati e nuove ricadute al requisito del "metodo democratico" fissato dall'art. 49 Cost. (tema molto caro a Manzella, che non si era mai arreso alla lettura riduttiva di quella disposizione praticata almeno nel primo mezzo secolo dell'Italia repubblicana, come si può tuttora notare nel commento, scritto per la Repubblica nel 1995, sui contrasti interni al Ppi, finiti in tribunale ma trattati dal giudice come "una vicenda meramente privata degli associati"). Si tratta di cogliere l'occasione per aumentare la partecipazione, da intendere come possibilità di conoscere (requisito irrinunciabile per un concorso attivo all'organizzazione politica del Paese ex art. 3 Cost.) e come contributo alla consapevolezza delle questioni in gioco, senza rinunciare a un grammo della funzione unificante e di integrazione dell'assemblea. Anche grazie a quel "tuttavia" che, a distanza di oltre settant'anni, meritava di trovare la giusta considerazione.