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venerdì 2 settembre 2016

Diritto dei partiti o di partecipazione politica?

Il 16 agosto l’amico Riccardo DeLussu sul suo blog ha dedicato un pezzo alle Ragioni e distorsioni del bicameralismo italiano. Per lui il sistema bicamerale della Costituzione vigente non era in origine paritario, viste le diverse fonti di legittimazione delle Camere (coi deputati "portavoce" dei loro partiti e i senatori rappresentanti dei territori di provenienza, vista la loro elezione "su base regionale"), ma "la distorsione ideologica del Secondo dopoguerra ha fatto in modo che le ragioni del partito finissero per assorbire quelle dei territori", così tra Camera e Senato non c’è più stata differenza. La riforma costituzionale oggetto del futuro referendum interviene su questo (per DeLussu lo fa "in maniera decisa […] affermando con chiarezza la natura di rappresentanza territoriale del Senato"), ma resta intatta "la natura verticistica dei partiti italiani", cosa che "rende difficile considerare dei deputati nominati dal premier come un contrappeso all’azione del governo", pensando forse a quanto è avvenuto nelle ultime tre legislature con il Porcellum.
Sull’efficacia della riforma non dico nulla (ho scelto di non intervenire nel dibattito), mentre il tema dei partiti è di mio assoluto interesse. Lo stesso Riccardo il 10 agosto se n’era già occupato in un altro articolo, nato sulla scorta di una riflessione di Ferruccio De Bortoli, secondo il quale una legge di riforma sui partiti è indispensabile, per dare attuazione all’articolo 49 della Costituzione, a suo dire l’unico rimasto inattuato.
Lo studioso di diritto dei partiti, leggendo l’affermazione dell'ex direttore del Corriere, resta piuttosto perplesso: non solo perché tecnicamente ci sono articoli più inattuati del 49 (che dire allora dell'articolo 39, che propone tuttora il modello del sindacato registrato e con personalità giuridica, ma che non sarà mai attuato per volontà degli stessi sindacati?), ma soprattutto perché una attuazione dell'articolo 49, pur parziale, si era già avuta alla fine del 2013, con il decreto n. 149, poi convertito in legge con modifiche. A onor del vero, lo stesso De Bortoli cita quel decreto, pur senza coglierne forse appieno il valore: la fonte è identificata come quella che ha introdotto il finanziamento del 2 per mille per i partiti e l'obbligo per questi ultimi di darsi uno statuto, al fine di godere di quelle entrate e di altre agevolazioni; una cornice normativa per gli statuti, tuttavia, l’aveva introdotta già quel decreto e il ddl sui partiti ora al Senato interviene con modifiche sull'esistente. Il testo del 2013 non ha fatto abbastanza per regolare la democrazia interna ai partiti (tralasciando strumenti delicati come le primarie): su questo De Bortoli ha ragione in pieno.
Tornando al pezzo di Riccardo DeLussu, lui è contrario all'approvazione di una legge sui partiti: ci sarebbe ancora "la preoccupazione di un’invadenza dello Stato ai danni della libertà politica e d’opinione". La stessa che, nel secondo dopoguerra, ha portato i partiti a dare una lettura riduttiva all'articolo 49 ("Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale"), relativa solo all'accettazione delle regole della democrazia e alla correttezza dei rapporti tra forze politiche.
In effetti DeLussu si spinge oltre, affermando che il testo costituzionale non prevede alcuna necessità di una legge sui partiti (come dimostrerebbe la diversa formulazione degli articoli 49, sui partiti, e 39, sui sindacati), al di là di quelle relative al procedimento elettorale. Anche qui, con tutto l'affetto possibile, lo studioso avrebbe qualcosa da dire: è noto, infatti, che il testo dell'articolo 49 fu frutto di una travagliata discussione in Assemblea costituente, tra chi voleva introdurre qualche forma di controllo sulla democrazia interna ai partiti (magari seguendo l'ispirazione di Moro e Mortati, secondo i quali non si poteva pensare a un sistema democratico se i partiti che lo animavano non fossero stati a loro volta democratici) e chi temeva ingerenze del potere nella vita dei partiti, fino alla messa fuori legge (timori soprattutto del Pci, che non voleva che il centralismo democratico applicato al suo interno fosse un motivo sufficiente per chi era al governo per sbarazzarsi del maggior partito di opposizione). La formula finale dell’articolo 49, derivata dalla proposta originale di Lelio Basso, risulta volutamente “fumosa”, come vale per ogni compromesso: lasciava aperta la possibilità e l’opportunità di regolare la vita interna dei partiti, senza dirlo esplicitamente.
Sono più d’accordo, invece, sul seguito della riflessione di Riccardo, poco convinto da De Bortoli quando dice che "oggi, in mancanza di garanzie statutarie, i dissidenti sono spesso costretti alla scissione". Il problema, in effetti, non è tanto chi sceglie di andare via con una scissione (anche con tutte le garanzie del mondo, se un gruppo perde il congresso e proprio non condivide il nuovo indirizzo di un partito, saluta e se ne va), quanto piuttosto "chi viene costretto a farlo", cioè chi viene espulso. Le "regole sulle regole" interne ai partiti, specialmente sulle garanzie per gli iscritti – un punto caratterizzante e nevralgico della vita di queste associazioni, come aveva già notato alla fine degli anni ’40 Leopoldo Elia – devono essere ancora più chiare e, soprattutto, obbligatorie per tutti, per salvaguardare in pieno quello che DeLussu chiama il "diritto di partecipazione politica"
Ancora più interessante è la considerazione che segue nel commento di Riccardo, che esplora brevemente in chiave storica le interazioni tra legge elettorale e democrazia interna ai partiti. Secondo lui, la lunga stagione del sistema proporzionale puro aveva previsto tutele implicite per le minoranze: se ai tempi della Prima Repubblica "ogni partito rappresentava un diverso modo di concepire lo stato", l’assenza di soglie di sbarramento permetteva a tutte le opinioni aventi un minimo seguito di entrare in Parlamento, mentre il sistema delle preferenze consentiva (specie nei partiti di una certa dimensione) "di rappresentare tutte le componenti del partito". La scissione, dunque, interveniva solo in caso di crisi di questo doppio canale e si traduceva, in sostanza, nella scelta degli scissionisti di "partecipare alle elezioni per vedere riconosciuta – e tradotta in seggi – la bontà delle loro opinioni e la fiducia nella loro capacità di sostenerle".
Da evento raro, le scissioni si sono moltiplicate con l’avvento del sistema maggioritario, prima nella versione con prevalenza dei collegi uninominali (Mattarellum), poi in quella delle listone bloccate con premo di maggioranza (Porcellum): in condizioni come queste, "alle minoranze interne – scrive sempre DeLussu – non resta che sperare nella benevolenza dei capi partito, per avere un collegio sicuro o una buona posizione in lista (il tutto a scapito del diritto di scelta degli elettori)". Si sbatte la porta (o si viene accompagnati alla porta), dunque, per mancanza di garanzie sulla selezione delle candidature e sulla loro trasformazione in seggi.
Mi permetto di aggiungere che a favorire le scissioni – o, comunque, a renderle convenienti – hanno provveduto certe norme elettorali (quelle del ripescaggio della miglior lista di coalizione sotto il 2% alla Camera, nel Porcellum) e, anche di più, certe disposizioni sul finanziamento pubblico (come quelle che, a dispetto della soglia al 4%, finanziavano anche chi aveva ottenuto almeno l’1%, oppure sostenevano alcuni giornali qualificati organi di partito, pur essendo inconsistenti le testate e i partiti). Non sembra comunque un caso che i record di simboli depositati per le elezioni politiche appartengano al 1994 (primo anno di applicazione del Mattarellum, che nei collegi della Camera incentivava la proliferazione di emblemi a sostegno dei candidati) e al 2013 (ultimo anno di applicazione del Porcellum, prima della mannaia parziale della Corte costituzionale), cioè alla prima e all’ultima puntata – per ora – della saga maggioritaria. 
Ha senso allora pensare a una legge che affermi il diritto alla partecipazione politica, "un diritto – conclude Riccardo DeLussu – che riguarda ciò che precede il procedimento elettorale". Secondo lui questo sarebbe un modo "per mettere i partiti al servizio dei cittadini" e per dare più diritti a questi ultimi, senza limitarsi a dettare nuove regole per i partiti. L’idea di fondo è corretta e di buon senso, ma per il tecnico risulta difficile affermare quel diritto (sacrosanto) senza tradurlo anche in norme sulla vita interna dei partiti. Si garantisce la partecipazione politica se si mettono nero su bianco i diritti (e i doveri) degli iscritti ai partiti, il funzionamento degli organi interni e degli strumenti di partecipazione, i modi di selezionare le candidature e così via. 
E, già che ci si è, visto che la partecipazione politica si garantisce anche tutelando il diritto a usare certi nomi ed emblemi, è anche vero che, con una legge chiara sui partiti, "le diatribe sulla proprietà di un simbolo (dalla Dc a Scelta Civica) avrebbero toni meno rocamboleschi", come dice De Bortoli. A pensarci bene, però, sarebbe bastato – almeno per quanto riguarda la Dc – scrivere chiaramente chi è titolare di nome e simbolo e quali procedure seguire per cambiarli; soprattutto, sarebbe bastato rispettare quelle regole, una volta scritte. 

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