Se ci si limita al dispositivo della sentenza, si deve appunto dire che nulla è cambiato: alcune questioni sono state dichiarate infondate (quelle che puntavano a una riduzione a un quarto del numero delle sottoscrizioni da raccogliere), altre inammissibili (quelle sulla mancata estensione dell'esonero dalla raccolta firme). Guardando con più attenzione, in realtà, si scopre che qualche profilo di novità interessante questa sentenza lo presenta; conviene però percorrere con attenzione i vari passaggi della pronuncia.
Di cosa si discuteva
Vale innanzitutto la pena ricordare, sia pure in breve, su cosa era chiamata a decidere la Corte costituzionale. il 7 novembre 2019 Riccardo Magi e +Europa avevano presentato un ricorso contro il Presidente del Consiglio dei ministri e il Ministero dell'interno, chiedendo al Tribunale civile di Roma di accertare l'integrità del diritto di elettorato passivo (con riferimento alle prossime elezioni politiche, immaginando che si tengano con la legge ora in vigore), con particolare riguardo all'applicazione dell'art. 18-bis del testo unico per l'elezione della Camera (d.P.R. n. 361/1957, modificato nel 2017), che regola la raccolta delle sottoscrizioni a sostegno delle candidature e le esenzioni da tale onere; i ricorrenti dubitavano della costituzionalità della norma sotto vari profili.
Il 1° settembre 2020 la giudice del Tribunale civile di Roma Carmen Bifano ha ritenuto che due di quei dubbi fossero "non manifestamente infondati", dunque li ha sottoposti alla Corte. Le questioni di legittimità costituzionale riguardavano i commi 1 e 2 dell'art. 18-bis del testo unico per l'elezione della Camera, potenzialmente in contrasto con gli artt. 1, comma 2; 3; 48, comma 2; 51, comma 1; 117, comma 1 Cost. (quest'ultimo con riferimento all'art. 3 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952).
Con riguardo al comma 1, la giudice sospettava che fosse incostituzionale nella parte in cui "richiede per la presentazione delle candidature per il rinnovo della Camera dei deputati un numero minimo di 1500 sottoscrizioni per ogni collegio plurinominale, ovvero di 1500 ridotto della metà in caso di scioglimento della Camera dei deputati che ne anticipi la scadenza di oltre centoventi giorni": tale scelta sarebbe stata irragionevole se confrontata alla riduzione a un quarto delle firme previste, operata nel 2013 e nel 2018 (come a dire che c'era stata la consapevolezza che sarebbe stato impossibile rispettare i requisiti ordinari per presentare le candidature). Quanto al comma 2, il vizio sarebbe stato nell'esentare dalla raccolta firme solo i partiti o gruppi che contavano su un gruppo dall'inizio della legislatura in entrambe le Camere e non anche in un solo ramo del Parlamento (come invece era stato previsto - sia pure con riferimento a una data precisa - per le prime elezioni successive al 2013, per cui il parametro per ritenere "seria" una candidatura era stato allora meno restrittivo). Per il Tribunale il problema non stava tanto nella richiesta di un numero consistente di firme o nella previsione di ipotesi di esonero dalle sottoscrizioni, ma nel "congiunto e concreto effetto di una pluralità di limiti all'esercizio del diritto di candidarsi" (tante firme da raccogliere in circoscrizioni ristrette e in pochi giorni; pochissimi partiti esonerati dalla raccolta, tra l'altro sulla base di norme contenute nei regolamenti parlamentari; incertezza dovuta a prassi deleterie per cui i requisiti in materia di firme ed esenzioni sono puntualmente resi più accessibili dalle forze presenti in Parlamento solo a ridosso dello scioglimento delle Camere) e tali effetti negativi sarebbero amplificati per le forze interessate a coalizzarsi, ma non esenti dalla raccolta firme.
Non era ovviamente d'accordo con tale ricostruzione la Presidenza del Consiglio dei ministri. Innanzitutto, per l'Avvocatura dello Stato, il giudice civile non si sarebbe minimamente dovuto occupare della vicenda, perché toccherebbe a ciascuna Camera decidere ogni controversia e contestazione sul procedimento elettorale, incluse le sue fasi preparatorie (come quelle relative alla presentazione delle candidature); il fatto che la Corte di cassazione nel 2013 avesse ritenuto di dover sottoporre varie questioni di legittimità sulla legge elettorale non sarebbe un precedente invocabile, perché allora si stava verificando l'integrità del diritto di elettorato attivo (espressione della sovranità popolare), mentre qui si discuteva di quello passivo, tutelabile solo in sede di "verifica delle elezioni" da parte delle Camere (almeno secondo l'Avvocatura dello Stato), a nulla rilevando la mera intenzione di candidarsi. In più, per la Presidenza del Consiglio i ricorrenti di fatto puntavano a ottenere dalla Corte costituzionale una pronuncia "a contenuto non costituzionalmente obbligato", chiedendo cioè al giudice delle leggi di ampliare la portata di due regimi eccezionali e transitori, con una discrezionalità che spetterebbe solo al Parlamento (anche in materia elettorale). Al di là di questi rilievi sull'ammissibilità, le questioni sarebbero state manifestamente infondate: se la raccolta firme (e l'esenzione da essa) serve a evitare la proliferazione di candidature inconsistenti, in grado di confondere gli elettori, non sarebbe stata affatto dimostrata l'abnormità dei requisiti attualmente fissati per le candidature (e le discipline derogatorie sarebbero state legate spesso all'entrata in vigore di nuove norme elettorali).
Lo scoglio della giurisdizione (il più importante)
Dopo aver ripercorso per sommi capi il percorso che ha condotto alla sentenza, è il caso di iniziare ad analizzare il contenuto della stessa, partendo proprio dalla questione della giurisdizione: si tratta del punto forse più ostico da comprendere, ma ben noto agli studiosi del diritto costituzionale ed elettorale. La tentazione di superarlo a piè pari sarebbe forte, ma occorre reprimerla e cercare di seguire con attenzione, anche perché le sue conseguenze potrebbero essere in futuro assai rilevanti.
La sentenza - redatta dal giudice relatore Nicolò Zanon, costituzionalista - individua subito come le questioni sottoposte alla corte abbiano sollevato "un problema di particolare delicatezza, relativo all'effettività e alla tempestività della tutela giurisdizionale che può essere domandata e ottenuta, in vista dello svolgimento delle elezioni politiche nazionali, nell'ambito del cosiddetto contenzioso elettorale preparatorio", cioè quello che riguarda tutte le operazioni che precedono il voto, dunque anche - e soprattutto l'ammissione delle candidature e, prima ancora, dei contrassegni elettorali (dunque dei simboli). Qui ovviamente non c'era un vero contenzioso elettorale preparatorio (le elezioni politiche non erano state indette al momento del ricorso), ma non per questo era meno importante valutare la possibilità di avere "un'effettiva e tempestiva tutela giurisdizionale" in quel procedimento pre-elettorale, se fosse stato avviato.
Si è detto che per l'Avvocatura dello Stato il giudice civile mancava proprio di giurisdizione, cioè non si sarebbe dovuto occupare affatto di questo caso perché - in base all'art. 66 Cost. e all'art. 87 del testo unico per l'elezione della Camera - sarebbe toccato a ciascuna Camera decidere su controversie e contestazioni relative all'intero procedimento elettorale, incluso il procedimento elettorale preparatorio; in più, non si sarebbe potuto invocare come precedente il cammino che ha portato alla sentenza n. 1/2014 (che aveva dichiarato incostituzionali alcune norme della "legge Calderoli") perché quello riguardava eventuali lesioni al diritto di elettorato attivo, non a quello passivo - come in questo caso - che verrebbe ad esistere solo in caso di candidatura e, in ogni caso, sarebbe stato tutelabile solo in sede di verifica delle elezioni politiche.
Il fatto è che, per anni, in materia di atti del procedimento elettorale preparatorio (in particolare sull'ammissione o esclusione di contrassegni, liste e singole candidature) si è consumata una vera e propria incertezza su quale "giudice" dovesse occuparsene: ciò era dovuto (anche) alla formulazione delle norme costituzionali e di legge citate prima (mentre per le elezioni comunali, regionali ed europee altrove si dice chiaramente che è possibile ricorrere al giudice amministrativo). A voler riassumere quel "conflitto negativo di giurisdizione", si può dire che i giudici civili per molto tempo hanno costantemente ritenuto di non avere titolo per occuparsi di eventuali ricorsi relativi al procedimento elettorale preparatorio, credendo che ciò toccasse alle Camere e alle loro Giunte delle elezioni (anche per non minare l'indipendenza del Parlamento); i giudici amministrativi in qualche caso hanno ritenuto di potersi esprimere (come nel noto "caso Pizza" del 2008, quando si rischiò il rinvio delle elezioni politiche), ma si è trattato di decisioni isolate e generalmente ribaltate nel giro di poco tempo. Per parte loro, tuttavia, le Camere - soprattutto da quando era vigente la "legge Calderoli" - rifiutavano sistematicamente di occuparsi di quegli stessi ricorsi e rinviavano la palla ai giudici, sostenendo che non toccava a loro decidere su ricorsi presentati da liste e candidati che non avevano nemmeno partecipato al voto, dunque non c'era alcun legame con la valutazione dei titoli dei membri del Parlamento (di più, vigente appunto la legge elettorale del 2005, alla Camera si poneva il serio problema per cui l'accoglimento dell'eventuale ricorso di una lista avrebbe potuto avere conseguenze devastanti, poiché l'unico modo per dare giustizia a quella lista esclusa - visto il meccanismo del premio di maggioranza nazionale - sarebbe stato ripetere l'intera elezione, causando di fatto l'autoscioglimento del Parlamento).
Di queste questioni si sono occupate in passato tanto la Corte di cassazione (che ha sostenuto che toccasse alle Camere occuparsi di quei contenziosi che comportavano la convalida - anche - delle operazioni precedenti il voto), quanto la stessa Corte costituzionale. Nell'ultima sentenza rilevante in materia (la n. 259/2009), rispondendo al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana - che aveva chiesto di dichiarare illegittime le norme del testo unico per la Camera nella parte in cui non prevedevano che le decisioni dell'Ufficio elettorale centrale nazionale che escludevano un candidato o una lista fossero impugnabili davanti al giudice amministrativo - il giudice delle leggi aveva ritenuto che nell'ordinamento italiano non ci fosse un vuoto di tutela relativo al procedimento elettorale preparatorio: la Cassazione aveva detto ripetutamente che erano le Camere a doversi pronunciare su quei contenziosi e il fatto che queste non fossero d'accordo sul punto perché interpretavano diversamente le disposizioni di legge non poteva consentire una pronuncia di incostituzionalità (nelle forme di una sentenza "additiva"); al più si doveva ricorrere ad altri strumenti (come il regolamento di giurisdizione) per risolvere quel contrasto interpretativo.
La Corte costituzionale inizia rilevando - e confermando sue passate posizioni - che tanto gli Uffici centrali circoscrizionali (organi di magistrati di Corte d'appello, che ricevono e valutano l'ammissibilità delle candidature) quanto l'Ufficio elettorale centrale nazionale (costituito presso la Corte di cassazione per decidere, tra l'altro, opposizioni e ricorsi in materia di contrassegni e candidature) sono collegi che svolgono un'attività amministrativa (pur essendo composti da magistrati), così come non è un'attività giurisdizionale quella delle Camere chiamate a pronunciarsi sui ricorsi e sui reclami relativi al procedimento elettorale (come si è detto, anzi, le elezioni politiche sono le uniche a non prevedere alcun rimedio di tipo giurisdizionale). Ciò premesso, il redattore della sentenza riconosce che - viste le posizioni già ricordate dei giudici (civili e amministrativi) e delle Giunte parlamentari - per le controversie sulle "decisioni degli uffici elettorali che abbiano limitato il diritto dei cittadini di presentare liste o di candidarsi" c'è "un evidente vuoto di tutela giurisdizionale". Il giudice ricorda che ancora nel 2020 (con l'ordinanza n. 196) la stessa Corte costituzionale aveva dichiarato inammissibile un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato presentato da +Europa, con cui lamentava che la mancata previsione dell'esenzione dalla raccolta firme per i partiti rappresentati in Parlamento ledesse le prerogative costituzionali ritenute spettanti ai partiti: per la Corte, i partiti non erano e non sono poteri dello Stato, nemmeno se iscritti al Registro dei partiti politici (ribadendo quanto sostenuto in un analogo ricorso presentato dalla Rosa nel Pugno nel 2006 e dichiarato inammissibile allora dall'ordinanza n. 79).
Rispetto alla citata sentenza n 259/2009, tuttavia, il contesto attuale presenta una novità di rilievo. Allora il governo - con l'art. 44 della legge n. 69/2009 - era stato delegato a introdurre, tra l'altro, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie sugli atti del procedimento preparatorio alle elezioni politiche, così da uniformare quell'iter a quello delle altre elezioni. Né il codice del processo amministrativo, né le sue successive modifiche, tuttavia, hanno però inserito quella norma (anzi, nella bozza iniziale era prevista, ma il governo Berlusconi la eliminò, peraltro pochi giorni dopo le decisioni del Tar Lazio e del Consiglio di Stato che confermarono l'esclusione della lista del Pdl dalle elezioni regionali) e la delega al governo è ormai scaduta da quasi dieci anni. Poiché non si è scelto di affidare in modo esclusivo ed espresso la cognizione di queste controversie al giudice amministrativo, ora per il giudice vale quanto affermato nel 2009 dalla Corte (sia pure non direttamente, ma non contestando un passaggio del ragionamento dell'allora giudice a quo): il fatto cioè che "le questioni attinenti le candidature, che vengono ammesse o respinte dagli uffici competenti, nel procedimento elettorale preparatorio, riguardano un diritto soggettivo, tutelato per di più da una norma costituzionale, come tale rientrante, in linea di principio, nella giurisdizione del giudice ordinario". Ciò significa, per la Corte, che la cognizione del Parlamento ex art. 66 Cost. non copre anche le controversie sugli atti dei procedimento pre-elettorale politico.
Se l'affermazione valeva allora (benché in concreto fosse servita solo per smontare la richiesta di affidare la cognizione di quei contenziosi al giudice amministrativo), vale a maggior ragione ora, che la delega è scaduta e le posizioni degli altri organi non sono cambiate: a sostegno della sua tesi, il giudice Zanon ripercorre i lavori in Assemblea costituente, notando che lo scopo dell'art. 66 Cost. era "garantire l’autonomia delle Assemblee parlamentari nella decisione circa le controversie relative ai titoli di ammissione dei propri componenti", non certo con riferimento a persone non proclamate elette. Tocca dunque al giudice ordinario (civile), "quale giudice naturale dei diritti", esprimersi su eventuali violazioni del diritto di elettorato passivo nei passaggi che precedono le elezioni (quando non ci sono membri eletti da convalidare). Anche perché secondo la Corte, ex art. 51 Cost., pure l'elettorato passivo è un diritto fondamentale e inviolabile, riconosciuto e garantito a ogni cittadino: a maggior ragione dev'essere garantito l'accesso a un giudice. Per ribadire il concetto il giudice Zanon cita la sentenza n. 262/2017 (da lui redatta, pur non essendo stato relatore di quel processo): lì si era ribadito - recuperando la più risalente pronuncia n. 238/2014 - che "la 'grande regola' del diritto al giudice e alla tutela giurisdizionale effettiva dei propri diritti, in quanto scelta che appartiene ai grandi principi di civiltà del tempo presente, non può conoscere eccezioni", tranne quando per certe situazioni siano previsti altri rimedi al fine di garantire l'autonomia degli organi costituzionali (la sentenza n. 262 aveva infatti salvato la cosiddetta "autodichia" - cioè la cognizione delle cause relative ai dipendenti degli organi costituzionali affidata a organi interni - proprio per preservare quell'autonomia). Il che equivale a dire che affidare al giudice civile le cause sul procedimento elettorale preparatorio non lede affatto né mette in pericolo l'autonomia delle Camere.
Va letto bene anche il passaggio sulla distinzione tra diritto di elettorato attivo e passivo, determinante per l'Avvocatura dello Stato; per Magi e +Europa - assistiti dal costituzionalista Beniamino Caravita e da Simona Viola, presidente di +Europa, ora anche segretaria facente funzione dopo le dimissioni di Benedetto Della Vedova - erano invece "due facce della stessa medaglia, in quanto espressive del principio di sovranità popolare", dunque anche per il diritto di elettorato passivo occorreva garantire una tutela giurisdizionale effettiva, senza consentire "zone franche", come sostenuto nelle sentenze del 2014 e del 2017 sulle leggi elettorali (non potendo un candidato o una lista dover "impugnare l’esclusione davanti all’ufficio elettorale, ricorrere poi alla Giunta delle elezioni, che declinerebbe la propria giurisdizione, sollevare un conflitto di giurisdizione davanti alla Corte di Cassazione, che indicherebbe il giudice competente, recarsi dal giudice così individuato, sollevare la questione di legittimità costituzionale della normativa in tema di raccolta di firme, giungere in Corte a sostenere l’incostituzionalità, vedere annullata tale normativa, tornare dal giudice di competenza per chiedere l’ammissione alle elezioni"). La Corte costituzionale ha sottolineato che, pur esistendo differenze tra elettorato attivo e passivo, "in relazione alla fase precedente lo svolgimento delle elezioni [...] [e]ntrambi gli aspetti del diritto di voto esigono tutela, in quella fase, di fronte a un giudice: quello ordinario, che ne è in principio il giudice naturale, oppure, se così la legge preveda, il giudice amministrativo" (ma, come detto, non lo prevede). Anzi, se la legge indica dei rimedi per tutelare l'elettorato attivo (e altri sono stati riconosciuti praticabili dalla Corte con le sentenze n. 1/2014 e n. 35/2017), nulla di ciò è previsto per l'elettorato passivo (si pensi anche alle esclusioni per incandidabilità): si sarebbe di fronte a "una zona franca dalla giustizia costituzionale, e dalla giustizia tout-court, quantomeno nella sua dimensione effettiva e tempestiva, ciò che non è accettabile in uno Stato di diritto.
Avrebbe fatto bene dunque la giudice del tribunale di Roma a ritenere che toccasse a lei occuparsi del ricorso di Magi e +Europa (una posizione "non solo non [...] implausibile", ma addirittura "conforme al quadro costituzionale"); anzi, la stessa scelta dei ricorrenti di agire con largo anticipo rispetto alle elezioni (e all'avvio del procedimento elettorale preparatorio) è considerata positivamente perché "[s]olo in questo modo [...] è attualmente possibile ottenere – particolarmente se insorgano in via incidentale dubbi sulla legittimità costituzionale delle norme che regolano l’accesso alla competizione elettorale – una pronuncia tempestiva, prima dello svolgimento delle elezioni". Benché non fosse questo l'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale, la Corte sente il bisogno di sottolineare che, essendo proprio la Costituzione "a disporre termini stringenti" per il procedimento elettorale politico (le elezioni delle nuove Camere devono svolgersi entro 70 giorni dalla fine delle precedenti: art. 61 Cost.), è assolutamente necessario prevedere "un rito ad hoc, che assicuri una giustizia pre-elettorale tempestiva"; finché non sarà previsto, "l'azione di accertamento di fronte al giudice ordinario - sempre che sussista l'interesse ad agire [...] - risulta l'unico rimedio possibile per consentire la verifica della pienezza del diritto di elettorato passivo e la sua conformità alla Costituzione". Formalmente non è un monito al legislatore (le norme indubbiate erano altre), ma si avvicina molto.
La questione dell'esenzione dalla raccolta firme
Rispetto allo spazio dedicato al "nodo" della giurisdizione, la sentenza affronta più rapidamente le questioni di legittimità costituzionale sollevate. Occorre partire dalla censura sollevata per seconda, cioè quella relativa all'esenzione dalla raccolta firme. L'ordinanza della giudice a qua, come si è visto, sospettava che fosse incostituzionale l'art. 18-bis, comma 2 del testo unico per l'elezione della Camera nella parte in cui non estendeva l'esenzione ai partiti che disponevano di almeno un gruppo parlamentare (come invece era stato fatto una tantum per le elezioni successive al 2013) dall'inizio della legislatura, invece che limitarla a chi li aveva in entrambe le Camere.
Il fatto è che +Europa non aveva eletto un numero di parlamentari sufficiente a costituire un gruppo parlamentare, ma solo una componente politica nel gruppo misto della Camera e del Senato: a quel partito dunque si sarebbe sicuramente applicato il comma 1 dell'art. 18-bis (quello sulla raccolta delle firme), mentre il comma 2 sulle esenzioni non era rilevante nel giudizio a quo, cioè non doveva essere necessariamente applicato in quel giudizio per decidere sull'accertamento dell'integrità del diritto elettorale passivo di +Europa. Per la Corte, infatti, anche se l'azione di accertamento è un'azione molto particolare e sui generis (si ricordano le polemiche di chi riteneva inammissibili le questioni di costituzionalità sulle leggi elettorali, sostenendo che alla base ci fossero "liti finte"), non si può dilatare la portata di quell'azione "fino al punto di diventare mera occasio per sottoporre a censura di legittimità costituzionale disposizioni che compongono il contesto normativo in cui è collocata quella direttamente applicabile alla controversia". La giudice rimettente, invece, avrebbe sollevato il suo dubbio sul comma 2 "per un’esigenza 'sistematica', nell'ambito della complessiva trasformazione delle regole che disciplinano l’accesso delle liste alla competizione elettorale, che l’ordinanza di rimessione auspica"; in più, nell'ordinanza non si sarebbe spiegato né in che modo la disposizione sull'esenzione si sarebbe potuta applicare ai ricorrenti ai ricorrenti quando è stata sollevata la questione, né come l'estendere l'esonero dalla raccolta firme anche a chi avesse costituito il gruppo in una sola Camera all'inizio della legislatura avrebbe potuto garantire a +Europa un integro diritto elettorale passivo.
In effetti, nell'atto introduttivo del giudizio a quo, Riccardo Magi e +Europa avevano chiesto di accertare il loro diritto "di presentare liste di candidati alle prossime elezioni politiche senza raccogliere le sottoscrizioni previste dal d.P.R. n. 361/1957, previa rimessione alla Corte Costituzionale della questione incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 18-bis del d.P.R. n. 361/1957, nella parte in cui prevede la relativa esenzione esclusivamente per i partiti o gruppi politici costituiti in gruppo parlamentare in entrambe le Camere all’inizio della legislatura in corso al momento della convocazione dei comizi": l'irragionevolezza di esentare solo i partiti con gruppo in entrambe le Camere limitandosi a quanto si evince dall'ordinanza della giudice a qua, non disponendo al momento del ricorso originario - stava nell'escludere, contrariamente alla ratio dell'esonero dalla raccolta firme, "anche partiti non privi di seguito" (come +Europa, che alle europee del 2019 aveva ottenuto 833000 voti pari al 3,1%, quota insufficiente per le elezioni europee ma non per quelle politiche) ed era dimostrata, per i ricorrenti, dalla previsione di norme del regolamento della Camera che consentono di creare gruppi parlamentari in deroga, nonché di norme che hanno esteso una tantum l'esenzione dalla raccolta firme, inclusa appunto quella che sollevava dall'onere delle sottoscrizioni il partito che avesse contato su almeno un gruppo parlamentare al 15 aprile 2017.
Il riferimento a quell'ultima norma ad hoc, insomma, serviva per dimostrare l'irragionevolezza dell'esenzione "ristretta", ma in realtà i ricorrenti puntavano a qualcosa di più, in modo da poter beneficiare anch'essi di un regime più favorevole (e, da quanto si legge nella sentenza, nei loro atti di intervento avevano chiesto di estendere l'esenzione "ai soggetti politici che abbiano anche un solo rappresentante eletto in una delle due Camere o nel Parlamento europeo", ma la Corte doveva comunque attenersi al contenuto dell'ordinanza della giudice a qua). In sostanza, semplificando forse un po' ma senza allontanarsi dal vero, si può dire che se la questione è stata ritenuta inammissibile, perché priva di rilevanza (anche per carenza di interesse da parte dei ricorrenti, che non avrebbero fruito dell'esenzione allargata prospettata nell'ordinanza), la responsabilità va attribuita innanzitutto alla giudice che ha formulato in quel modo quella specifica questione, indicando come tertium comparationis una situazione estranea a +Europa. Ovviamente l'operato della giudice è stato in buona fede, probabilmente perché quel precedente normativo era sembrato il più accettabile in caso di accoglimento della questione: si trattava della norma "derogatoria" più recente, introdotta con legge e ugualmente in grado di dare conto della consistenza del partito che voleva l'esenzione, a differenza - per esempio - dell'esonero una tantum introdotto dal decreto-legge n. 24/2008 (che chiedeva due eletti in un ramo del Parlamento o nel Parlamento europeo) e ulteriormente ampliato in sede di conversione in legge (bastavano due parlamentari, anche uno per Camera). Scegliendo quel termine di paragone, però, la giudice a qua ha portato inevitabilmente la Corte a dichiarare irrilevante la questione. Difficile però, oggettivamente, dire se il giudice delle leggi avrebbe reagito diversamente con un diverso tertium comparationis.
La questione del numero delle firme
Con riguardo al dubbio di costituzionalità relativo al numero delle firme da raccogliere, per il giudice Zanon non ha alcuna rilevanza il fatto che nel frattempo - come lamentato dall'Avvocatura dello Stato sia entrato in vigore il decreto legislativo n. 177/2020, con cui si erano determinati i nuovi collegi elettorali (a norma della legge n. 51/2019, che ha reso applicabile il Rosatum-bis anche al nuovo numero di parlamentari). Per quanto la riduzione del numero dei collegi plurinominali abbia provocato una riduzione non lieve del numero delle firme da raccogliere per presentare liste su tutto il territorio nazionale (da 94.500 a 73.500, la metà con lo scioglimento anticipato di oltre 120 giorni), in ogni collegio si devono sempre raccogliere 1500 firme e il numero totale calerebbe assai meno di quanto chiesto dai ricorrenti (circa di un quarto, invece che di tre quarti); in ogni caso a far sembrare irragionevoli (e incostituzionali) le norme era stato il "congiunto e concreto effetto di una pluralità di limiti all’esercizio del diritto di candidarsi", dunque le censure dovevano rimanere in piedi, senza essere restituite alla giudice a qua perché le rivalutasse. La Corte non ha accolto neanche l'eccezione, presentata dalla difesa dello Stato, secondo la quale il contenuto dell'eventuale sentenza additiva non sarebbe stato "costituzionalmente obbligato", quindi il giudice costituzionale avrebbe rischiato di ingerire in un ambito - quello delle norme elettorali - riservato alla discrezionalità politica del legislatore (peraltro basandosi su norme non più vigenti, dettate ad hoc per determinate elezioni): è vero che c'erano varie alternative possibili - sul numero di firme da chiedere - ma non per questo la questione non doveva essere esaminata.
Nonostante questo, per la Corte costituzionale il dubbio di legittimità sulla norma in materia di raccolta firme non è fondato. Non è inutile ricordare che già nella sentenza n. 83/1992 il giudice delle leggi aveva notato che la richiesta di un certo numero di sottoscrizioni è stata introdotta per evitare "lo sfrenarsi della lotta elettorale tra coloro che per sola ambizione, o per fini ancor meno commendevoli, aspiravano alla conquista del pubblico potere, pur non riscuotendo alcun credito fra la popolazione" (oltre che l'eccessiva dispersione dei voti) e che questo mezzo per chiedere di dimostrare la "seria consistenza" di una forza politica serviva a "soddisfare un'esigenza certamente non irragionevole". La giudice a qua, pur sapendo questo, aveva ritenuto sproporzionato il numero delle firme, in particolare avendo come contorno una disciplina che - lo si è già ricordato - concede pochissimo tempo (assai meno di quello che in teoria è concesso per legge) e per giunta spesso muta a ridosso delle elezioni, al punto tale da risultare "la più onerosa" tra quelle che si sono succedute in Italia (al punto da essere immediatamente derogata, proprio con riguardo alla prima applicazione della nuova legge elettorale).
Per la sentenza in esame, però, il problema è (anche) questo e arriva a un verdetto di infondatezza paradossalmente seguendo un ragionamento affine a quello proposto dalla giudice remittente: non basta comparare il numero delle firme richieste per dire che la disciplina vigente è quella più restrittiva per chi deve raccogliere le sottoscrizioni, perché "troppo numerose [...] sono le variabili da considerare". Vanno considerati "il numero dei collegi istituiti sull'intero territorio nazionale, la loro dimensione e popolazione" (cosa che in realtà almeno in parte l'ordinanza fa, forse non in modo così approfondito, ma si trattava pur sempre di un'ordinanza già di 101 pagine...), il tipo di sistema elettorale impiegato a livello nazionale, la formula usata per assegnare i seggi nel singolo collegio ("un conto è raccogliere sottoscrizioni per un candidato, magari assai popolare, che concorre per un collegio uninominale, ben diverso è farlo per presentare una lista in un collegio plurinominale che assegna seggi con formula proporzionale"), la possibilità di coalizzarsi con altre liste (e di questo in realtà l'ordinanza parlava), il numero dei soggetti abilitati ad autenticare le firme (l'ordinanza se ne occupava, anche se meno di quanto i ricorrenti avevano sperato, non essendo stata sollevata una loro proposta di questione di legittimità sul punto) e pure la platea dei soggetti esenti. Il fatto che si siano succedute discipline che combinavano questi elementi in modo sempre diverso "rende non solo incerto, ma anche fallace, il confronto fra discipline lontane nel tempo e nell’ispirazione": per la Corte il grande lavoro di comparazione diacronica tra le norme applicate elezione dopo elezione non era decisivo per ritenere a disciplina vigente "manifestamente irragionevole", mentre bisognava valutare nel complesso ciascuna normativa elettorale, senza comparare l'evoluzione di un singolo istituto.
Riconosce il giudice relatore che i tempi per raccogliere le firme sono ristretti e il legislatore farebbe bene a intervenire, si tratterebbe però di una questione "nota in partenza ai destinatari, e non costituisce un accadimento improvviso e imprevedibile". La sentenza non affronta affatto però la questione dei tempi concreti, se non altro perché il periodo tra il 180° giorno e il 30° precedente le elezioni è in gran parte inutilizzabile, a meno di fissare le candidature con così tanto anticipo, tra l'altro senza conoscere la data delle elezioni (che si dovrebbe scrivere sui moduli per la raccolta firme); nelle motivazioni non c'è poi traccia della questione dei collegamenti tra le liste, che aggraverebbe ulteriormente la situazione delle liste che intendono coalizzarsi ma sono costrette a raccogliere le firme, dovendo indicare sui moduli anche i nomi dei candidati comuni di coalizione nei collegi uninominali prima di poter raccogliere le firme in pochissimi giorni (com'è noto +Europa aveva proposto di raccogliere le firme solo sulle liste senza riferimenti ai candidati dei collegi uninominali, ma la soluzione non era stata considerata fattibile dalla giudice a qua; il partito ha cercato di reintrodurre la questione nei suoi atti di intervento ma il punto non è stato degnato di attenzione). Quanto ai frequenti cambi di disciplina in prossimità delle elezioni, per la Corte sono "un non commendevole costume legislativo" (visto che le norme elettorali dovrebbero essere stabili e certe), ma sono sempre a favore dei soggetti politici e "non possono perciò avere un peso decisivo" nell’orientare verso un giudizio di irragionevolezza manifesta della disciplina censurata (ammesso, ovviamente, che agevolino davvero la presentazione di candidature: nella storia delle elezioni, specie quelle amministrative, non è sempre stato così...).
Sulla base di queste osservazioni, per la Corte costituzionale l'ampia discrezionalità del Parlamento in materia elettorale (una delle più "politiche" che si possa immaginare) non consente di parlare di "manifesta irragionevolezza" (per contrasto con l'art. 3 Cost.) delle norme vigenti sulla presentazione delle candidature. Non sarebbero a quel punto fondate nemmeno le censure relative gli articoli 1, 48 e 51, perché le questioni di incostituzionalità per possibile lesione del principio democratico di rappresentatività popolare e del diritto di elettorato attivo e passivo sarebbero "tutte in realtà dipendenti dalla prima". Né sorte migliore ha "la prospettata violazione" dell’art. 117, comma 1 Cost., letto insieme all’art. 3 del Protocollo addizionale Cedu: secondo le decisioni della Corte europea dei diritti umani, il legislatore nazionale deve poter disciplinare "il diritto di presentarsi alle elezioni, circondandolo di cautele rigorose, anche più stringenti di quelle predisposte per il diritto di elettorato attivo" e in particolare non sarebbe incompatibile con la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani l'obbligo di raccogliere anche un elevato numero di firme, perché scoraggiare candidature inconsistenti è considerato un obiettivo legittimo (sono citate le sentenze 6 novembre 2012, Ekoglasnost contro Bulgaria, punto 63; 9 maggio 1994, Asensio Serqueda contro Spagna e 12 luglio 1976, X. contro Austria). Potrebbero essere censurabili norme emanate in prossimità delle elezioni che aggravassero la partecipazione, non certo quelle che la rendessero più semplice una tantum (come accade in Italia).
Nulla di fatto? Non proprio
Come si è detto in apertura, se ci si limitasse a considerare il contenuto del dispositivo della sentenza, si dovrebbe dire che il bilancio di questo giudizio costituzionale è stato piuttosto negativo: le questioni relative all'estensione dell'esonero dalla raccolta firme sono state dichiarate inammissibili (come si diceva, perché secondo la Corte la norma in questione non doveva essere applicata nel giudizio a quo, dunque per difetto di rilevanza), mentre quelle sul numero delle firme sono state giudicate infondate (perché non c'erano elementi sufficienti per parlare di manifesta irragionevolezza della soluzione adottata dal Parlamento). L'impressione, su questo secondo punto, è che - pur non essendo certo prime di fondamento le ragioni poste dalla Corte - questa sentenza abbia evitato di mettere il giudice delle leggi nella condizione di abbassare drasticamente l'asticella in vista delle prossime elezioni, con una decisione che avrebbe avuto parecchie implicazioni politiche.
Nonostante questo, ci sono almeno due profili di estremo interesse. Innanzitutto, in un obiter dictum (dunque in un'affermazione interna al ragionamento), la sentenza rileva che la giudice a qua "non censura la previsione di un numero sempre uguale di sottoscrizioni, pur in collegi plurinominali non comparabili, appunto per dimensione, popolazione, articolazione territoriale". L'espressione non è troppo esplicita, dunque non la si può prendere come un preannuncio certo di una futura incostituzionalità, ma è probabile che un'eventuale questione di legittimità che ritenesse irragionevole la richiesta dello stesso numero di firme in tutti i collegi anche a fronte di caratteristiche demografiche e geografiche diverse sarebbe considerata con molta attenzione dalla Corte. Non ha la stessa forza la frase sul tempo decisamente breve per raccogliere le firme, ma intanto anche quell'osservazione è stata fatta e il legislatore - in sede di discussione delle nuove norme elettorali - dovrebbe tenerne conto.
Da ultimo, come si diceva, la lunga parte della sentenza dedicata alla giurisdizione del giudice civile in materia di contenziosi sugli atti del procedimento propedeutico alle elezioni politiche è davvero la parte più importante di tutta la pronuncia: non a caso, il comunicato stampa rilasciato ieri dalla Corte si incentra soprattutto su questo punto, dedicandovi addirittura tutto il titolo (Elezioni politiche e contenzioso preelettorale: la Costituzione non esclude la giurisdizione del giudice ordinario sull’ammissione di liste o di candidati) senza lasciare nessuno spazio alle questioni che effettivamente l'ordinanza di rimessione aveva posto.
Anche in questo caso il legislatore farebbe bene a intervenire (o con la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, per uniformità con le altre procedure elettorali, o con un rito apposito davanti al giudice civile che tenga conto dei tempi ridotti della "macchina elettorale politica"), ma intanto l'azione davanti al giudice civile nel procedimento elettorale è stata "sdoganata". Cosa significa in concreto? Qualora in futuro si ritenga che un ufficio elettorale circoscrizionale abbia immotivatamente ricusato una lista o illegittimamente escluso un candidatura e ci si sia rivolti senza successo all'Ufficio elettorale centrale nazionale presso la Cassazione, dovrà comunque essere salvaguardato il diritto di rivolgersi al giudice civile, che dovrà per giunta esprimersi prima del voto e non dopo, perché di giustizia si possa parlare. Naturalmente, a maggior ragione, anche chi si vedrà bocciato un contrassegno elettorale dal Viminale (per aver rifiutato di sostituirlo) e vedrà respinta la sua opposizione anche dall'Ufficio elettorale centrale nazionale dovrà poter ricorrere al giudice civile (in particolare, con ogni probabilità, al Tribunale civile di Roma), così da poter avere un rimedio giurisdizionale all'esclusione del suo simbolo, senza rischiare che magari solo a elezioni già svolte si debba decidere sulla questione.
Con questo "ritorno a Corte", insomma, si cercava altro, non si ottiene esattamente ciò che si sperava, ma di materiale per riflettere e impostare azioni future ce n'è. Ovviamente ci sono altrettante occasioni di raddoppiare i contenziosi, caricando in modo pauroso il Tribunale di Roma nelle settimane precedenti le elezioni politiche; il legislatore però potrebbe rifletterci seriamente e, una volta tanto, agire tempestivamente per dare risposte a un problema che da troppo tempo è irrisolto. A costo che qualcuno presenti apposta un simbolo dubbio per farselo bocciare e aprire tutta la trafila.
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