Ancora sul "diritto dei partiti", a partire dall'ultima sentenza su +Europa

Il "diritto dei partiti", come si sa, è una materia piuttosto delicata, sia per il rilievo pubblicistico dei soggetti di cui si occupa (appunto i partiti politici), sia per la necessità di tenere conto tanto di norme giuridiche nazionali (quelle sulle associazioni e quelle espressamente dettate per i partiti), quanto di regole "specialissime", contenute soprattutto - ma non solo - negli statuti dei soggetti collettivi di volta in volta considerati. Tutte queste norme vanno considerate ovviamente nella vita "normale", ordinaria dei soggetti politici, ma finiscono per assumere un particolare rilievo nei - purtroppo frequenti, almeno in Italia - casi in cui viene messo in discussione il loro rispetto e qualcuno si rivolge ai giudici per rimuovere atti ritenuti illegittimi e i loro effetti. Non si tratta certo di una novità: in queste pagine ci si è occupati più volte di contenziosi, in vari casi riferiti all'uso dei simboli (circa la loro titolarità o confondibilità), ma più spesso relativi al rispetto delle norme interne (statutarie o congressuali) o di legge, con effetti che non di rado producono conseguenze su chi rappresenti effettivamente il partito e, di riflesso, su chi abbia il potere di disporre dei suoi segni distintivi. Solo pochi giorni fa si è parlato dell'ordinanza (per natura provvisoria e quasi certamente oggetto di un reclamo a breve) del tribunale di Milano relativa all'uso del nome e del simbolo del Psdi, ma le scissioni e ricomposizioni dei partiti hanno generato un numero imprecisato di contenziosi finiti in carta bollata. Volendo limitarci alla "Seconda Repubblica", al di là della storia pressoché infinita delle liti sulla Democrazia cristiana e sullo scudo crociato, nel corso del tempo si sono viste schermaglie tribunalizie in area socialista (per esempio nel Nuovo Psi e nell'attuale Psi), repubblicana, liberale (dal 2021 e ancor più dal 2022 in poi), leghista (con riferimento alla "vecchia" Lega Nord) ed ex missina (con varie puntate nel corso del tempo). 

Con riferimento alle forze politiche di più recente costituzione, ci si è occupati più volte delle cause che hanno visto coinvolto il MoVimento 5 Stelle, anzi, le varie associazioni con quello stesso nome nelle loro evoluzioni statutarie (si approfitta anzi dell'occasione per segnalare che su queste pagine, dopo avere a lungo discusso di tale eventualità, si è volutamente evitato di parlare del contenzioso avviato a fine marzo da Beppe Grillo e dal M5S-2012 contro il M5S-2017 per rivendicare la titolarità di nome e simbolo del MoVimento e di cui a fine luglio si è celebrata un'udienza a Roma: il tema è di sicuro interesse, ma la delicatezza della questione suggerisce di non scrivere altro solo sulla base delle notizie circolate, senza disporre di documenti su cui poter ragionare in modo ampio), ma ci si è occupati anche di +Europa: al di là delle polemiche legate al primo congresso del 2019 (per l'andamento e i suoi esiti), un contenzioso si avviò a proposito del secondo congresso del 2021, chiuso in parte con una transazione e in parte - per gli intervenuti che avevano scelto di continuare il loro percorso - con un'ordinanza che a maggio del 2022 aveva sospeso gli atti precongressuali, fino a un'ulteriore transazione avvenuta in ottobre, prima che si celebrasse la terza assise nazionale nel 2023 (caratterizzata tra l'altro dall'episodio del deposito della domanda di marchio per il simbolo, ritirata dopo le polemiche sollevate da Federico Pizzarotti).

Quando su questo sito ci si è occupati ex post del quarto congresso di +Europa, svoltosi tra il 7 e il 9 febbraio 2025, si era dato conto di polemiche circa la validità di un numero rilevante di iscrizioni "in zona Cesarini" e sugli effetti sulle decisioni congressuali, precisando che probabilmente sarebbero stati presentati ricorsi sul punto; così in effetti è avvenuto proprio a febbraio dello scorso anno. Dopo un anno e mezzo, il 30 luglio scorso le agenzie hanno diffuso una nota di +Europa con cui si dava notizia di una "sentenza con cui il Tribunale di Roma ha respinto integralmente i ricorsi promossi da Angelo Cenicola e Valerio Federico contro le deliberazioni dell'assemblea nazionale del 19 gennaio 2025, del congresso Nazionale del 7-9 febbraio 2025 e gli atti conseguenti". 

 

La sentenza su +Europa (e il contenuto dei ricorsi) 

Proprio il 30 luglio, in effetti, è stata pubblicata la sentenza n. 11740/2026 con cui la XVI sezione civile del Tribunale di Roma ha deciso in primo grado sul ricorso citato, nonché su un ulteriore ricorso presentato in seguito dagli stessi ricorrenti "contro la delibera di ratifica della Commissione di Garanzia Congressuale del 24.1.2025". Incidentalmente, il giudice che ha deciso la controversia in primo grado, Giuseppe Di Salvo, è lo stesso che ha presieduto nel 2022 il collegio che si è pronunciato sul reclamo sugli atti precongressuali del 2021 (e lo stesso che sentenziò in uno dei contenziosi tra Cdu e Alessandro Duce sulla riattivazione della Dc e fu presidente di altri due collegi di reclamo nei processi cautelari legati al Pli).

In particolare, come si diceva, a febbraio del 2025 Cenicola e Federico avevano depositato un ricorso a norma dell'art. 281-diecies del codice di procedura civile (la disposizione regola il cosiddetto "procedimento semplificato di cognizione", applicabile quando delle cause civili si occupa un giudice monocratico - e da applicare per forza "quando i fatti di causa non sono controversi, oppure quando la domanda è fondata su prova documentale, o è di pronta soluzione o richiede un'istruzione non complessa" - e che si introduce non con un atto di citazione, ma appunto con un ricorso): in quell'atto avevano chiesto di "accertare e dichiarare la nullità o, in subordine, annullare o comunque dichiarare l’invalidità e/o l'inefficacia" della delibera dell'assemblea nazionale di +Europa - organo di cui al tempo e al momento del ricorso erano parte - del 19 gennaio 2025 e della successiva delibera del quarto congresso nazionale del partito, al quale avevano partecipato come candidati della lista Operazione Millennium.

La delibera contestata dell'assemblea nazionale del 19 gennaio 2025 riguardava l'approvazione di una proposta di modifica al regolamento congressuale, con l'introduzione di disposizioni una tantum sulla consistenza della platea dei delegati (ridotta a 300 unità, invece che il 10% degli iscritti) e sul "peso" del voto degli associati a seconda, oltre che della continuità di militanza, della regione di domicilio (diminuendo lievemente il peso dei singoli iscritti nelle regioni in cui la concentrazione di tesserati appariva maggiore). A quanto si apprende, i ricorrenti ritenevano che l'assemblea non potesse modificare di fatto il regolamento congressuale a ridosso dell'evento (visto che, in base all'art. 9.2 dello statuto, il regolamento doveva essere approvato "almeno tre mesi prima della data di convocazione del Congresso", come in effetti in prima battuta era avvenuto il 27 ottobre 2024), mentre eventuali modifiche del regolamento - in base all'art. 2, par 5 dello stesso - avrebbero potuto essere apportate dalla commissione di garanzia congressuale "in presenza di circostanze eccezionali e di esigenze che lo rendano inevitabile"); d'altra parte, si lamentava pure come la modifica fosse avvenuta mentre ormai si stavano sottoscrivendo le liste dei delegati per il congresso, alterandone di fatto le condizioni.

La ritenuta illegittimità della delibera dell'assemblea del 19 gennaio 2025, sempre secondo i ricorrenti, avrebbe inficiato pure la legittimità delle delibere del 4° congresso di +Europa: esso, infatti, si sarebbe svolto (con particolare riguardo al numero dei delegati e alla ponderazione dei voti) sulla base di regole non approvate entro i termini previsti dallo statuto; i ricorrenti devono probabilmente aver ritenuto che le norme che hanno modificato il regolamento congressuale avessero spiegato i loro effetti unitamente al numero consistente di nuove iscrizioni pervenute negli ultimi giorni del 2024 - con un peso rilevante della Campania - la cui regolarità era stata messa in dubbio (quanto alla personalità del pagamento e alla non coincidenza del mezzo di pagamento per più di tre persone co-residenti). 

Il giudice Di Salvo, il 10 maggio dello scorso anno, aveva già rigettato con ordinanza in sede cautelare la richiesta di sospendere le delibere impugnate. Nel provvedimento si legge che non sembrava giusto ritenere che l'assemblea nazionale di +Europa potesse solo "approvare" e non anche “modificare” il regolamento del congresso: se l'assemblea era "la principale articolazione maggiormente rappresentativa dell’associazione" e la commissione di garanzia - "espressione dell'assemblea" - il 24 gennaio 2025 aveva ratificato la decisione della stessa assemblea, per il giudice la situazione doveva ritenersi legittima; quanto alle "circostanze eccezionali idonee a giustificare una modifica del Regolamento Congressuale", per Di Salvo sarebbero state da individuare proprio nell'"anomalo incremento delle iscrizioni campane in vista del Congresso", riconosciuto dagli stessi ricorrenti. 

Quanto al periculum in mora, per il giudice non si dovevano considerare solo le lesioni irreparabili che - senza intervento giudiziario - avrebbero potuto subire i diritti dei ricorrenti (e solo loro, non di altri soggetti terzi), ma anche "il pregiudizio che viceversa potrebbe subire l'associazione [...] da un eventuale provvedimento di sospensione dell’efficacia esecutiva della delibera impugnata" (un punto che forse nei contenziosi passati non aveva avuto lo stesso peso); nell'ordinanza si era sostenuto che non esistevano "gravi motivi" per sospendere cautelativamente l'efficacia delle delibere impugnate (o, per lo meno, i ricorrenti non li avevano "compiutamente argomentati"). Quanto alla richiesta di sospendere gli atti congressuali, era stata respinta perché quelle delibere non erano state direttamente contestate per vizi propri e alle stesse non sembravano essersi comunicati altri vizi, visto che la delibera dell'assemblea del 19 gennaio 2025 non era stata sospesa e, anzi, era stata ratificata dalla commissione di garanzia del 24 gennaio, allora non impugnata. Non a caso, dopo l'ordinanza, i ricorrenti  il 15 maggio 2025 - hanno impugnato anche la ratifica emessa dalla commissione di garanzia. 

Anche in sede di cognizione piena, tuttavia, le richieste di Cenicola e Federico sono state respinte: il giudice, in particolare, ha ritenuto che i ricorrenti non fossero legittimati a impugnare in base all'art. 23 del codice civile le delibere contestate, senza nemmeno valutare gli altri profili di contestazione in base al principio noto come "della ragione più liquida" (desunto dagli artt. 24 e 111 Cost. e confermato in varie occasioni dalla Corte di cassazione), per cui se risolvere una delle questioni in campo risulta, oltre che più facile, "assorbente" - cioè assicura la definizione del giudizio - non occorre prendere in esame le altre (anche se, magari, logicamente dovrebbero essere affrontate prima), garantendo così il miglior risultato con uno sforzo minore e in tempi più rapidi. 

In base all'art. 23, comma 1 del codice civile, "Le deliberazioni dell'assemblea contrarie alla legge, all'atto costitutivo o allo statuto possono essere annullate su istanza degli organi dell'ente, di qualunque associato o del pubblico ministero". Il giudice ha riconosciuto - come è ampiamente condiviso - che la norma vale anche per le associazioni non riconosciute e per organi diversi dall'assemblea, ma ha ritenuto di dover ripetere quanto già sostenuto nell'ordinanza cautelare - dunque la possibilità che l'assemblea potesse anche modificare il regolamento congressuale, a maggior ragione con la ratifica di quella delibera da parte della commissione di garanzia, viste le "circostanze eccezionali" legate all'incremento anomalo di iscrizioni precongressuali in una regione - ritenendo che non fosssero "emersi mutamenti nel corso del processo": si tratta, com'è facile notare, di un consistente copia-incolla della parte motiva dell'ordinanza (inclusa la parte, già non del tutto comprensibile nel primo provvedimento, riferita all'art. 24 del codice civile, non pertinente al caso). Le conclusioni sono rimaste le stesse - e sono state riportate "ad colorandum", com'è espressamente scritto nella sentenza - anche con riferimento alla validità delle delibere del congresso: non erano state sollevate contestazioni dirette alle delibere congressuali e, per giunta, la precedente delibera dell'assemblea, peraltro ratificata dalla commissione di garanzia (la sentenza riporta ancora il riferimento alla non impugnazione di questa, nonostante nel frattempo fosse stato presentato un ricorso ad hoc, analizzato in seguito in modo stringato), non era stata sospesa prima che il congresso deliberasse. Al ragionamento già svolto nell'ordinanza, il giudice ha aggiunto un'ulteriore considerazione: il fatto che i ricorrenti abbiano partecipato al 4° congresso, promuovendo al suo interno "documenti politici, liste congressuali" e risultando candidati ed eletti ad alcune cariche statutarie, "priva di consistenza giuridica le censure da essi mosse in ordine alla legittimità delle deliberazioni impugnate".
Poiché, come si diceva, nel frattempo i ricorrenti avevano impugnato anche la delibera con cui la commissione di garanzia il 24 gennaio 2025 aveva ratificato la decisione presa dall'assemblea cinque giorni prima, il giudice si è espresso anche sul secondo ricorso. Nella sentenza, tuttavia, si legge solo che l'assemblea il 19 gennaio 2025 aveva provveduto a reintegrare il plenum della commissione di garanzia con un componente e dunque la stessa commissione, ratificando la delibera assembleare il 24 gennaio, aveva confermato "confermando, attraverso un ulteriore passaggio democratico, la decisione già legittimamente presa dall’Assemblea", con tanto di pubblicazione immediata della notizia della ratifica sul sito congressuale di +Europa. Tanto è bastato, per il giudice, a negare ogni profilo d'illegittimità delle delibere impugnate.

 

Riflessioni sul testo e sul contesto

La sentenza del tribunale di Roma, dunque, ha integralmente respinto i ricorsi, con condanna dei ricorrenti alle spese di lite. Subito dopo la pubblicazione della pronuncia il partito ha diramanto una nota in cui ha sostenuto che la sentenza avrebbe confermato "la correttezza dell'operato degli organi del partito, democraticamente eletti, e la piena legittimità del percorso congressuale che ha portato al regolare svolgimento del congresso nazionale del febbraio 2025" e che la decisione avrebbe permesso di "archiviare una stagione di contestazioni giudiziarie sullo svolgimento dell'ultimo congresso". Non è dato sapere se i ricorrenti abbiano intenzione di impugnare la sentenza; qualche considerazione, però, si può fare ugualmente.

La decisione del Tribunale di Roma rimuove - almeno per ora: lo farebbe del tutto con il passaggio in giudicato, ma occorre capire cosa faranno i ricorrenti soccombenti - il rischio che siano invalidati gli atti dell'ultimo congresso, inclusa l'elezione delle varie cariche (che tra l'altro ha determinato la composizione della direzione, organo che decide sull'impiego del simbolo del partito), ma di certo è arrivata in un momento delicato per +Europa. Lo si vede già solo scorrendo le cronache politiche degli ultimi dodici mesi: il 19 aprile si è appreso che l'assemblea del partito, dopo aver respinto la mozione del segretario Riccardo Magi, ne avrebbe approvata (52 voti su 100) un'altra, proposta da Matteo Hallissey (presidente del partito) e dall'ex segretario Benedetto Della Vedova, in cui si chiedeva di azzerare la segreteria e convocare il congresso del partito (la stessa allora presidente dell'organo, Agnese Balducci, avrebbe però ritenuto "non legittima" quella mozione, visto che lo statuto prevede un congresso straordinario in caso di sfiducia del segretario votata dai due terzi dell'assemblea, di morte, di dimissioni o di impedimento permanente dello stesso); il 28 maggio si è assistito a una "occupazione" della sede di +Europa da parte degli stessi Della Vedova e Hallissey (nonché di altre persone), con la nuova richiesta di avvio del percorso congressuale (possibile secondo il parere del collegio di garanzia, non invece secondo Magi, per il quale occorrerebbe la sfiducia da parte dei due terzi dell'assemblea); nel frattempo la stessa assemblea - attualmente priva di presidente eletto e la cui convocazione sarebbe stata chiesta con un ricorso ex art. 700 c.p.c. al Tribunale di Roma - alla metà di maggio non ha approvato il rendiconto 2025, mossa che mette a rischio la percezione del 2 per mille e delle altre provvidenze pubbliche.
Andando a ritroso, c'è chi aveva lamentato una scarsa partecipazione di +E (in particolare del segretario) alle iniziative e alla comunicazione a sostegno del "Sì" al referendum costituzionale sulla giustizia, ma già da prima si erano manifestate posizioni molto diverse sulle alleanze (in particolare con l'alternativa tra partecipare al "campo largo" o a un'aggregazione centrista); già alla fine dell'estate del 2025 il collegio di garanzia (dopo l'emersione del caso di una candidata all'assemblea nazionale che si sarebbe trovata inserita nella lista Operazione Millennium) aveva deciso - a fronte della richiesta del segretario di escludere l'intera lista dagli organi del partito - di sospendere i candidati di punta di Millennium, inclusi Federico e Cenicola, per un determinato periodo e di dichiarare la loro decadenza dalle rispettive cariche e l'assemblea nazionale ha confermato la decisione.

Difficile parlare, in queste condizioni, di archiviazione di una "stagione di contestazioni giudiziarie". Sarebbe in generale auspicabile, oltre che una vita più ordinata all'interno dei partiti, anche un minor ricorso ai tribunali per dirimere questioni interne. Da un lato, è fondamentale il rispetto delle regole -statutarie e regolamentari - che ci si è dati o che si sono accettate con l'adesione al partito e con la partecipazione ai suoi eventi fondamentali, ma occorrerebbe sicuramente riflettere di più nel momento in cui queste regole si discutono e si scrivono, visto che poi devono essere applicate e in qualche caso sembrano invecchiare male in fretta; dall'altro, il ricorso alla carta bollata, pur possibile a norma di legge, rischia ogni volta di più di far somigliare i partiti - a dispetto delle norme emanate negli ultimi 15 anni - ancora ad associazioni o società qualunque, i cui atti possano essere impugnati, sospesi o invalidati, come se ciò non avesse effetti circa la posizione costituzionale dei partiti, a maggior ragione se presenti in Parlamento come +Europa. Per quanto siano in difficoltà, i partiti non meritano questo destino.